Nieuwe evenredigheidstoetsing van alle besluiten door de bestuursrechter

In een eerdere publicatie op onze website bespraken wij de conclusie van de staatsraden van 7 juli 2021 over de bestuursrechtelijke evenredigheidstoets. De staatsraden waren door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gevraagd een aantal vragen over de evenredigheidstoetsing van bestuurlijke maatregelen te beantwoorden. De Afdeling heeft op 2 februari 2022 een uitspraak gedaan waarin de aanbevelingen van de staatsraden worden besproken.

Wat adviseerden de staatsraden?

De staatsraden kwamen met aanbevelingen over vier onderwerpen:

1. De Europese drietraps-evenredigheidstoets, die inhoudt dat een bestuurlijke maatregel moet worden beoordeeld op geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid;
2. Indringendheid van de toetsing, waarbij het gewicht van de algemene en particuliere belangen tegen elkaar worden afgewogen;
3. De variabele intensiteit van de evenredigheidstoets afhankelijk van de wet- en regelgeving;
4. Een minder strikte uitleg van het toetsingsverbod in de Grondwet, waardoor de rechter meer ruimte krijgt om wetten te toetsen aan algemene rechtsbeginselen.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling betrekt de conclusie van de staatsraden in een zaak waarbij de burgemeester van Harderwijk een huurwoning voor zes maanden heeft gesloten, omdat één van de zes kinderen van de huurder vanuit de woning drugs zou dealen en drugs in de schuur achter de woning zou opslaan. Volgens de Afdeling ziet de conclusie op drie situaties:

1. het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid;
2. het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een algemeen verbindend voorschrift niet zijnde een wet in formele zin;
3. het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een wet in formele zin.

In de zaak van de woningsluiting is alleen de eerste situatie aan de orde, waardoor de Afdeling zich direct beperkt tot deze situatie. De tweede en derde situatie worden niet beantwoord, maar kunnen zich wel in de toekomst gaan voordoen. De Afdeling gaat voortaan kijken naar:

1. of het besluit geschikt is om het doel te bereiken;
2. of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan;
3. of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.  

Er komt een glijdende schaal aan intensiteit van deze toetsing, waarbij de bestuursrechter alle varianten tussen volledige toetsing en terughoudende toetsing kan toepassen. De intensiteit wordt bepaald door de mate van beleidsruimte van de overheidsorganisatie, het doel dat het besluit dient en wat het gewicht daarvan is. Ook moeten de belangen van betrokkenen worden meegewogen. Naarmate deze belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit inbreuk maakt op mensenrechten, dan zal de bestuursrechter intensiever toetsen.

In het geval van de woningsluiting is de Afdeling van oordeel dat bij de belangenafweging te weinig aandacht is besteed aan de belangen van de huurder en de overige vijf kinderen. De burgemeester heeft zich onvoldoende afgevraagd of het gezin na de woningsluiting nog kan terugkeren naar de woning als de woningcorporatie de huurovereenkomst ontbindt en mogelijk overgaat tot plaatsing op een zwarte lijst. De Afdeling draagt de burgemeester op de gevolgen voor het gezin alsnog te betrekken bij zijn nieuwe besluit en daarin te beoordelen of de gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de woningsluiting. Daarbij is tevens opmerkelijk dat de woning nog niet gesloten is geweest en de burgemeester daarom de noodzaak van de sluiting dient aan te wijzen.

Wat betekent dit voor de praktijk?

De bestuursrechter zal dus voortaan beoordelen of een besluit geschikt is om het daarmee te dienen doel te bereiken, of het besluit een noodzakelijke maatregel is en of de maatregel evenwichtig is. Het volgen van alle stappen is niet altijd nodig, soms zullen bepaalde stappen al bij een andere toets zijn uitgevoerd en soms is een stap niet relevant. De glijdende schaal zorgt ervoor dat de bestuursrechter niet langer óf terughoudend óf volledig moet toetsen, maar alle varianten daar tussenin ook mogelijk zijn. Bestuursorganen doen er verstandig aan hun eigen beleid en besluitvorming eens goed onder de loep te nemen met het oog op deze ontwikkelingen.

Uitspraken over de gebonden bevoegdheid (de tweede en derde situatie) zullen zich nog moeten voordoen, maar de staatsraden hebben alvast een goed schot voor de boeg genomen. Wij houden de ontwikkelingen op dit gebied nauwlettend in de gaten. Voor vragen hierover, of andere kwesties staan we graag voor u klaar. Bel 079 – 363 19 19 of mail ons.