Tijdens de tweede dag van de Algemene Politieke Beschouwingen 2024 ontving de Tweede Kamer van het kabinet grotendeels zwartgelakte stukken die meer duidelijkheid hadden moeten geven over de inzet van noodwetgeving om de asielinstroom te beperken. De stukken betroffen adviezen van ambtenaren van het ministerie van Justitie en Veiligheid, het ministerie van Asiel en Migratie en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De oppositie reageerde verontwaardigd, nu een groot deel van de 69 pagina’s onleesbaar was gemaakt. “Ik dacht eerst: er is iets mis met mijn telefoon”, klaagde D66-leider Jetten. Later die dag werden alsnog de ongelakte stukken verstrekt. Dit roept de vraag op: hoe zit het ook alweer met het al dan niet lakken van ambtelijke adviezen en andere persoonlijke beleidsopvattingen? Kunnen dit soort uitlatingen zomaar openbaar gemaakt worden?
Grondslag om openbaarmaking te beperken
Artikel 68 van de Grondwet (Gw) en de Wet open overheid (Woo) bieden een grondslag om openbaarmaking te beperken. Artikel 68 Gw beoogt het mogelijk te maken dat het parlement, zowel mondeling als schriftelijk, inlichtingen van de regering verkrijgt, zodat het haar controlefunctie kan uitoefenen. Dit artikel heeft daarom uitsluitend betrekking op de verstrekking van inlichtingen door ministers en staatssecretarissen aan het parlement. Het verstrekken van inlichtingen kan worden geweigerd als de verstrekking indruist tegen ‘het belang van de staat’. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan de veiligheid van de staat, financiële en economische belangen van de staat, lopende onderhandelingen of eenheid van de Kroon. De grond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ wordt sinds de Toeslagenaffaire – in het kader van transparantie – niet langer gehanteerd als invulling van deze weigeringsgrond. Ambtelijke adviezen en andere persoonlijke beleidsopvattingen worden dus gewoon openbaar gemaakt, tenzij deze informatie op een andere grond onleesbaar gemaakt dient te worden.
De Woo strekt ertoe dat een bestuursorgaan op verzoek van eenieder informatie in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid openbaar maakt. Deze wet regelt de informatievoorziening van bestuursorganen aan burgers en is niet van toepassing op de openbaarmaking van informatie tussen de minister, staatssecretaris en het parlement. Het uitgangspunt van de Woo is dat informatie openbaar moet zijn, tenzij er bepaalde uitzonderingen van toepassing zijn. De Woo kent verschillende uitzonderingen op de verplichting tot openbaarmaking. Zo vallen stukken die bedoeld zijn voor intern beraad waarin persoonlijke opvattingen (o.a. gedachtewisselingen, conclusies en argumenten) zijn opgenomen onder deze uitzonderingen. Die hoeven dan ook niet openbaar gemaakt te worden.
Twee gescheiden werelden
De Woo en de parlementaire inlichtingenplicht uit artikel 68 Gw zijn dus twee gescheiden werelden. Waar de Woo ziet op openbaarmaking voor eenieder, ziet artikel 68 Gw specifiek op openbaarmaking voor Kamerleden. Dit kan onder omstandigheden ook plaatsvinden achter gesloten deuren of met de verplichting tot geheimhouding of vertrouwelijkheid. De parlementaire inlichtingenplicht reikt in elk geval minstens net zo ver en soms verder dan de verplichting tot informatieverstrekking op grond van de Woo. Uit parlementaire stukken blijkt dat de Woo een ondergrens vormt voor artikel 68 Gw. Informatie die op grond van de Woo moet worden verstrekt, kan niet aan de Eerste of Tweede Kamer worden onthouden op grond van artikel 68 Gw. Het omgekeerde is wel mogelijk: informatie die op grond van de Woo niet openbaar zou worden gemaakt, kan wel aan een van de Kamers worden verstrekt.
Artikel 68 Gw en de spelregels van de Woo lijken dus op elkaar, maar gaan toch niet helemaal over hetzelfde. Bij de Woo gaat het om het openbaar maken van documenten aan iedereen. De informatie is dan beschikbaar voor de hele samenleving. Bij artikel 68 Gw staat het informatierecht van het parlement centraal. De persoonlijke beleidsopvattingen van de ambtenaren van de ministeries die in documenten zijn vastgelegd, moeten verstrekt worden als er geen andere grond is om die informatie aan het parlement te onthouden.