Conclusie staatsraad advocaat-generaal: in bepaalde gevallen wetten toetsen aan rechtsbeginselen, waaronder evenredigheidsbeginsel
Uit de Grondwet volgt dat de rechter een wet die het parlement heeft aangenomen, niet mag toetsen aan de Grondwet en ook niet aan rechtsbeginselen. Dit wordt ook wel het toetsingsverbod genoemd. Dit ligt anders als de wetgever bij de totstandkoming van een wet bepaalde omstandigheden niet of niet goed onder ogen heeft gezien. In dat geval kan de bestuursrechter de wet wél toetsen aan rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Dat adviseert staatsraad advocaat-generaal mr. G. Snijders in zijn conclusie van 18 mei 2022 over een wettelijke bepaling in de Wet kinderopvang (ECLI:NL:RVS:2022:1441). Deze conclusie past in een serie van vier conclusies over toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.
Aanleiding verzoek conclusie
De advocaat-generaal bracht op verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een conclusie uit in twee rechtszaken over het te laat aanvragen van kinderopvangtoeslag. Hoewel beide ouders aan alle inhoudelijke eisen voldoen om over de hele periode kinderopvangtoeslag te ontvangen, komen zij volgens de Belastingdienst/Toeslagen door hun late aanvragen slechts in aanmerking voor een gedeeltelijke vergoeding. De ouders vinden dat de strikte toepassing van de wet nadelig voor hen uitpakt. Zij vragen daarom de Afdeling om in hun geval van de Wet kinderopvang af te wijken.
Advies toetsing wetten aan het evenredigheidsbeginsel
De advocaat-generaal zegt in zijn conclusie dat wetten normaal gesproken niet getoetst mogen worden aan het evenredigheidsbeginsel. Dat volgt namelijk uit het toetsingsverbod in artikel 120 van de Grondwet. Maar dit geldt niet als de wetgever bij zijn afweging bepaalde omstandigheden niet onder ogen heeft gezien. Het gaat dus om de vraag óf de wetgever aan deze specifieke omstandigheden heeft gedacht. Heeft de wetgever hier niet aan gedacht, dan is het mogelijk om de wet toch aan rechtsbeginselen en ongeschreven recht te toetsen. Als de wetgever het specifieke geval wel onder ogen heeft gezien, geldt het toetsingsverbod wel. In dat geval zou rechterlijke toetsing van de wet de afweging van de wetgever namelijk doorkruisen.
Advies in de specifieke zaken
De advocaat-generaal schrijft in zijn conclusie dat de ouders niet ervan op de hoogte waren dat zij de kinderopvangtoeslag binnen betrekkelijk korte termijn moesten aanvragen. In één van de zaken heeft een ouder grote uitgaven aan kinderopvang gedaan in de verwachting dat die zouden worden gedekt door de kinderopvangtoeslag. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet kinderopvang valt volgens de staatsraad advocaat-generaal af te leiden dat de wetgever zich onvoldoende heeft gerealiseerd dat deze gevallen zich onvermijdelijk zouden voordoen en dat het daarbij om grote bedragen zou kunnen gaan. Die gevallen heeft de wetgever dus volgens hem niet onder ogen gezien. Daarom kan de rechter in die gevallen deze bepaling uit de Wet kinderopvang aan het evenredigheidsbeginsel toetsen.
Conclusie
Hoewel deze conclusie nog niet is overgenomen door de Afdeling, doen bestuursorganen er verstandig aan te bezien of de wetgever bij de totstandkoming van een wet bepaalde omstandigheden onder ogen heeft gezien en dit te betrekken bij de daarop te baseren besluitvorming. Wij houden de ontwikkelingen in de rechtspraak nauwlettend in de gaten.