Lagere vaststelling subsidie doorstaat nieuwe evenredigheidstoets

In zijn uitspraak van 11 oktober 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:695) oordeelt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) dat een lagere vaststelling van de subsidie (op € 0) in dit geval niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het CBB toetst dit aan de hand van de in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) neergelegde maatstaf voor evenredigheidstoetsing.

Wat was er aan de hand

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de Minister) heeft de aan de subsidieontvanger op grond van de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 (TLTO) verleende subsidie vastgesteld op € 0 en het betaalde voorschot teruggevorderd. Bij de vaststelling bleek namelijk dat de subsidieontvanger bij zijn subsidieaanvraag als referentieomzet niet de gemiddelde omzet uit de jaren 2017, 2018 en 2019 heeft opgegeven, maar een veel hoger bedrag, dat vermoedelijk gerelateerd is aan (slechts) de omzet van 2019. In dit geval baseerde de Minister de lagere vaststelling van de subsidie op grond van artikel 4:46, tweede lid, onder c, van de Awb (dat de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid).

De uitspraak 

De subsidieontvanger bracht onder andere naar voren dat de TLTO oneerlijke concurrentie in de hand werkt en zorgt voor een willekeurige verdeling van overheidsgelden. Dit is onder andere in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Volgens de subsidieontvanger lijkt de hardheidsclausule te zijn vergeten in de subsidieregeling. Het ontbreken van een dergelijke clausule maakt dat de bestuursrechter intensiever moet toetsen of artikel 2 van de TLTO wel voldoet aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De subsidieontvanger vraagt het CBB daarom om via een exceptieve toetsing een oordeel te geven over de rechtmatigheid van de TLTO. 

Deze vorm van toetsing houdt kort gezegd in dat algemeen verbindende voorschriften (avv’s) die geen wet in formele zin zijn (zoals de TLTO), door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen een belangrijk richtsnoer. De rechter komt daarbij ook de bevoegdheid toe te bezien of het avv een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit. 

De subsidieontvanger wijst er daarbij op dat sprake is van uitzonderlijke omstandigheden op zijn bedrijf, namelijk de overstap van het bedrijf naar een intensievere vorm van telen, die uitgerekend in de referentieperiode haar hoogtepunt bereikte.

Exceptieve toetsing TLTO
Het CBB oordeelt dat artikel 2 van de TLTO niet in strijd is met de door de subsidieontvanger genoemde bepalingen en beginselen en dat dit artikel onverkort van toepassing blijft op de subsidieontvanger. Het doel van de TLTO is een kader te scheppen op grond waarvan bepaalde ondernemingen aanspraak kunnen maken op een aanvullende tegemoetkoming. Deze regeling heeft bewust een generiek karakter. De getroffen ondernemers moesten zo snel mogelijk geholpen worden en een voorschot krijgen. Er is daarom bewust geen hardheidsclausule opgenomen, om zo te zorgen dat de regeling uitvoerbaar blijft. Het CBB vindt dat niet onrechtmatig. 

Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb eist niet dat elk avv een hardheidsclausule bevat. De belangenafweging bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, heeft in dit geval plaatsgevonden bij de totstandkoming van de TLTO. Daarbij heeft de minister beleidsruimte, die in de Landbouwwet niet nader is beperkt. Het CBB toetst de belangenafweging daarbij terughoudend.

Evenredigheidsbeginsel 
Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel hanteert het CBB de toetsingsmaatstaf zoals onder andere neergelegd in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling. Het CBB gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluiten in de gegeven omstandigheden evenwichtig zijn. Omdat het gaat om besluiten die belastend (nadelig) zijn voor appellant en er geen belangen van derden bij betrokken zijn, toetst het CBB indringend.

Verwijzend naar zijn eerdere uitspraak, oordeelt het CBB dat het op € 0,- vaststellen van de subsidie een geschikt en noodzakelijk middel is om ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld terechtkomt bij de ondernemers waar de regeling voor bedoeld is. Het CBB is verder van oordeel dat het in dit geval ook een evenwichtig besluit is. De subsidieontvanger wordt nadelig getroffen, doordat hij niet in aanmerking komt voor de subsidie en het voorschot dat hij heeft ontvangen moet terugbetalen. Dit komt doordat hij niet aan de voorwaarden voldoet die in de TLTO gesteld zijn. Hij heeft geen aanspraak op deze subsidie. Als hij de aanvraag om verlening van de subsidie juist had ingevuld, zou deze aanvraag zijn afgewezen. Het op € 0,- vaststellen van de subsidie is in dit geval in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.