Overschrijding fatale indieningstermijn in lagere regelgeving? Houd rekening met het evenredigheidsbeginsel!

In de tendens naar een burgervriendelijker bestuursrecht verscheen op 1 maart 2023 een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij overschrijding van een fatale indieningstermijn voor bekostigingsaanvragen op grond van lagere regelgeving. 

Wat was er aan de hand?

Een onderwijsstichting diende in 2020 op grond van een ministeriële regeling twee aanvragen in voor bijzondere bekostiging voor onderwijs aan leerlingen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar, die rechtstreeks uit het buitenland komen. De minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (de minister) wees de aanvragen af, omdat de aanvragen zes maanden te laat waren ingediend. De onderwijsstichting was het er niet mee eens en diende beroep in bij de rechtbank. De rechtbank stelde vast dat de indieningstermijn uit de ministeriele regeling een fatale termijn is, waaruit volgt dat de minister de aanvragen moet afwijzen als deze te laat zijn ingediend. De regeling bevat verder geen hardheidsclausule op grond waarvan onder bijzondere omstandigheden van die termijn kan worden afgeweken. Dit heeft de rechtbank tot de conclusie gebracht dat de minister de aanvragen op goede gronden heeft afgewezen. Volgens de rechtbank zijn de besluiten ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht). De onderwijsstichting liet het er niet bij zitten en diende hoger beroep in.

Hoe oordeelt de Afdeling?

Net als de rechtbank vindt de Afdeling dat geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. De minister heeft rekening gehouden met de coronacrisis en mogelijke obstakels als gevolg daarvan. Om die reden heeft de minister de aanvraagtermijn in de regeling verlengd van vier naar acht weken. Verder vindt de Afdeling het de verantwoordelijkheid van de onderwijsstichting zelf om de processen zo in te richten dat aanvragen voor onderwijsbekostiging tijdig worden ingediend. 

In strijd met evenredigheidsbeginsel?
De belangen afwegend, vindt de Afdeling dat de uitvoerbaarheid van de Rijksbegroting (waarmee de indieningstermijn verband houdt) in dit specifieke geval niet zwaarder weegt dan de belangen van de onderwijsstichting. In de Rijksbegroting is al rekening gehouden met bekostiging voor de betreffende school. Daar komt bij dat volgens de minister het doorschuiven van het bedrag naar het volgende begrotingsjaar op zichzelf geen grote problemen zal opleveren. Aan de andere kant vindt de Afdeling het volledig toekennen van de aanvraag in dit geval niet evenredig, omdat de onderwijsstichting een duidelijk verwijt kan worden gemaakt voor het te laat indienen van de aanvragen. De Afdeling bepaalt daarom dat de minister alsnog 50% van de aangevraagde bekostiging toekent en concludeert dat het onverkort toepassing geven aan de regeling in dit geval in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 

Gevolgen voor de praktijk

Dat de rechter het evenredigheidsbeginsel kan toepassen in geval van een gebonden bevoegdheid in lagere regelgeving was al duidelijk uit eerdere rechtspraak. In deze uitspraak lijkt het bestaan van een gebonden bevoegdheid echter helemaal geen obstakel meer te zijn voor het maken van een belangenafweging, waarmee de grens tussen vrije en gebonden bevoegdheden vervaagt. Deze benadering sluit volgens ons goed aan bij het wetsvoorstel evenredigheidsbeginsel. Hierin stelt de regering voor om artikel 3:4, tweede lid, van de Awb zo te wijzigen dat een gebonden bevoegdheid niet meer in de weg staat aan een evenredigheidstoets. Dit geldt overigens ook als die bevoegdheid is opgenomen in een formele wet (goedgekeurd door de Eerste en Tweede kamer).

Hoe dan ook lijkt hiermee de deur weer verder te zijn opengezet voor het toepassen van maatwerk in individuele gevallen. 

In veel lagere (subsidie) regelingen staan bepalingen met fatale indieningstermijnen, waarvan door het bestuur in beginsel niet kan worden afgeweken (omdat er bijvoorbeeld geen hardheidsclausule is opgenomen). Deze uitspraak laat zien dat de rechter bij een gebonden bevoegdheid de ruimte heeft om tot redelijke uitkomsten te komen in individuele gevallen. Voor de praktijk is het dus verstandig rekening te houden met het evenredigheidsbeginsel bij te late indiening van (subsidie) aanvragen!

Als de fatale indieningstermijn in een formele wet staat, heeft de rechter vooralsnog veel minder ruimte om tot redelijke uitkomsten te komen in individuele gevallen. Hierover lees je meer in deze publicatie.