Nieuwe uitleg overtrederschap in het bestuursrecht

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft haar vaste rechtspraak over de definitie van een overtreder genuanceerd. Voortaan kan een (rechts)persoon een overtreding alleen worden toegerekend, als wordt voldaan aan (een deel van) de criteria van het functionele daderschap in het strafrecht. Dat is de uitkomst van twee uitspraken die de Afdeling op 31 mei jl. heeft gedaan en waar de Afdeling ook een conclusie van advocaat-generaal Wattel over heeft gevraagd. Overheden zullen lopende handhavingszaken opnieuw moeten beoordelen om te kijken of ook onder de nieuwe lijn nog steeds sprake is van overtrederschap.

De twee zaken in het kort

De eerste zaak betreft een overtreding door een rechtspersoon, namelijk de organisator van de Weerselose markt. Bij deze vrijmarkt lagen bij de ingang posters die bezoekers en standhouders gratis konden meenemen. Deze posters werden vervolgens door hen zonder toestemming op openbare plaatsen in Enschede opgehangen, wat volgens de APV verboden is. Het college wees de marktorganisator aan als overtreder aangezien deze het reclamemateriaal ter beschikking stelde en legde hem een last onder dwangsom op van maximaal € 15.000. De kern van het geschil is of de marktorganisator wel de overtreder is nu duidelijk is dat hij niet degene is die de posters ophangt of daar opdracht toe geeft.

De tweede zaak gaat over een huiseigenaar die in het buitenland woont maar zijn woning in Amsterdam laat verhuren door een verhuurdersbedrijf. De huiseigenaar is in de veronderstelling dat het huis voor permanente bewoning wordt verhuurd. Bij controles door de gemeente bleken er toeristen en prostituees aanwezig te zijn. Aangezien dit wijst op niet-permanente bewoning legt het college de huiseigenaar een boete van € 20.500 op. De vraag is echter of de huiseigenaar is aan te wijzen als de overtreder. Hij verklaart namelijk toezicht te hebben gehouden door contact te houden met het verhuurbedrijf, de VvE en zijn buurvrouw. Bovendien zou zijn zus regelmatig langs zijn geweest voor de post en controleerde hij op het internet of zijn woning ter beschikking werd gesteld.

Nieuwe uitleg begrip overtreder

De vaste rechtspraak van de Afdeling houdt in dat de overtreder in de zin van art. 5:1 Awb degene is die de overtreding fysiek verricht of degene aan wie de gedraging is toe te rekenen. Het laatste criterium was tot nu toe een vrij open norm. De Afdeling gaat dit vanaf nu invullen naar het strafrechtelijke criterium van functioneel daderschap, zoals door de Hoge Raad (voor natuurlijke personen) neergelegd in het IJzerdraad-arrest en (voor rechtspersonen) in het Drijfmest arrest. 

Toerekening aan iemand die de verboden handeling niet fysiek heeft verricht kan voortaan als wordt voldaan aan: 

De IJzerdraad-criteria (voor natuurlijke personen):

• de persoon kon beschikken over het al dan niet plaats (laten) vinden van de gedraging en
• de persoon heeft aanvaard (bijvoorbeeld door niet in te grijpen) dat de gedraging plaats zou vinden.

De Drijfmest-criteria (voor rechtspersonen):

• het moet gaan om fysiek handelen van iemand die werkzaam is voor de rechtspersoon;
• de gedraging moet passen in de normale bedrijfsvoering van de rechtspersoon;
• de gedraging is ten bate van de bedrijfsvoering van de rechtspersoon geweest;
• de rechtspersoon kon beschikken over het al dan niet plaats (laten) vinden van de gedraging en heeft het plaatsvinden aanvaard (bijvoorbeeld door niet in te grijpen).

De uitkomst in de twee zaken

In de eerste zaak concludeert de Afdeling dat de marktorganisator terecht is aangewezen als de overtreder. Ondanks het feit dat de marktorganisator niet zelf de posters heeft opgehangen voldeed deze wel aan de meeste Drijfmest-criteria: de gedraging past in de normale bedrijfsvoering, de gedraging was dienstig aan het bedrijf omdat het de bezoekersaantallen op de markt zou kunnen vergroten en de marktorganisator had de overtreding tot op zekere hoogte kunnen voorkomen door voorwaarden te stellen aan het gebruik. Dat laatste kon ook redelijkerwijs van hem worden verlangd.

In de tweede zaak oordeelt de Afdeling dat de huiseigenaar niet de overtreder was. De eigenaar had wel de beschikkingsmacht om de overtreding te voorkomen maar aanvaardde de overtreding niet. De eigenaar had namelijk voldoende toezicht gehouden en er waren voor de eigenaar geen aanwijzingen die noopten tot het houden van meer toezicht. 

Schrijf je in!

Meer weten over bestuursrechtelijke handhaving? Schrijf je in voor de cursus handhaving openbare orde door de burgemeester en de cursus handhaving volgens Algemene wet bestuursrecht.