Combinatie verwijtbaar handelen en disfunctioneren leidt tot ontslag topambtenaar

In een recente uitspraak buigt de rechtbank Den Haag zich over een ontbindingsverzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het ministerie wilde de arbeidsovereenkomst van de directeur Organisatie, Bedrijfsvoering en Personeel ontbinden, achtereenvolgens wegens verwijtbaar handelen, disfunctioneren, een verstoorde arbeidsverhouding of een combinatie van gronden. 

Volgens het ministerie zou de directeur verwijtbaar hebben gehandeld door twee norm- en/of integriteitsschendingen, die zowel apart als in onderlinge samenhang als ernstig verwijtbaar moeten worden aangemerkt. Het gaat om het onrechtmatig structureel toe-eigenen van uitrijkaarten voor de naast het ministerie gelegen parkeergarage, het weigeren om hier transparant over te zijn en het afleggen van inconsistente verklaringen. De directeur zei altijd conform het geldende beleid te hebben gehandeld. Dat is volgens de rechtbank niet juist. Het beleid bij het ministerie was kortgezegd dat er zo veel mogelijk met het openbaar vervoer werd gereisd en dat er zeer terughoudend parkeerplaatsen beschikbaar werden gesteld. Tijdens de coronacrisis is hier in een richtlijn vanaf geweken. Al in maart 2022 was echter onder de aandacht van de directeur gebracht dat de soepelere richtlijnen weer waren ingetrokken. Of de stelling van de werknemer valide is kan volgens de kantonrechter overigens in het midden blijven, want de verwijtbaarheid zat hem in dit geval volgens de kantonrechter in het volgende. 

Van de werknemer als directeur en topambtenaar mocht verwacht worden dat: 'hij onder alle omstandigheden – dus ongeacht het beleid – consistent ethisch en moreel voorbeeldig gedrag zou vertonen en op die manier een voorbeeld zou vormen voor de rest van de organisatie, ook zonder externe druk of toezicht op zijn handelen.’

Het goede voorbeeld was in dit geval kortgezegd om na het hoogtepunt van de coronapandemie weer in overeenstemming te handelen met het ‘openbaar vervoer, tenzij’-beleid en terughoudend te zijn in het met de auto naar het werk gaan en in het gebruiken van de parkeergelegenheid en uitrijkaarten van het ministerie. Door dat voorbeeld niet te geven heeft de directeur niet de integriteit uitgestraald die van een directeur en ambtenaar op grond van de Gedragscode Integriteit Rijk had mogen worden verwacht. Het rapport van het onderzoek dat is uitgevoerd biedt volgens de kantonrechter voldoende aanknopingspunten voor dat oordeel. De directeur heeft niet onderbouwd dat hij de parkeerkosten op een andere manier voldeed dan door middel van de uitrijkaarten. Een beroep op de onschuldpresumptie gaat niet op. 

Het valt de directeur aan te rekenen dat hij niet de hoogste mate van integriteit heeft betracht en mede gelet op zijn functie kan dit op zichzelf al gekwalificeerd worden als verwijtbaar handelen. De kantonrechter is echter niet overtuigd dat het ministerie alleen op basis hiervan redelijkerwijs niet langer kan worden geacht de arbeidsovereenkomst te laten voortduren. Dat de directeur tot op heden geen volledige openheid van zaken heeft gegeven maakt dat niet anders. De kantonrechter overweegt dat, hoewel van een goed werknemer en topambtenaar als de directeur mag worden verwacht dat hij gedurende een onderzoek volledige transparantie biedt, hiertoe geen absolute verplichting bestaat. Het afleggen van tegenstrijdige verklaringen kan tot op zekere hoogte (mede gelet op hetgeen hiervoor is beschreven over het geven van het goede voorbeeld) als laakbaar worden beschouwd, maar dit is op zichzelf onvoldoende om de voortzetting van de arbeidsovereenkomst niet langer te kunnen verlangen. De kantonrechter concludeert dat in aanzienlijke mate aan de e-grond is voldaan, maar dat van een voldragen ontslaggrond net geen sprake is. Daarom wordt het ontbindingsverzoek op die grond afgewezen.

De kantonrechter ontbindt de arbeidsovereenkomst evenmin op de d-grond. Hoewel voor de kantonrechter duidelijk is dat de directeur ongeschikt is voor in ieder geval een wezenlijk onderdeel van zijn functie, is geen sprake van een voldragen ontslaggrond. Het ministerie heeft de directeur een onvoldoende duidelijke verbeteringskans geboden, hem daarin onvoldoende begeleid en hem daarvoor onvoldoende tijd gegeven. Ook het verzoek op de g-grond slaagt niet. Een cumulatie van de ontslaggronden verwijtbaar handelen en disfunctioneren (op zichzelf onvoldragen), levert wél een voldragen cumulatiegrond op. Herplaatsing van de directeur binnen het ministerie en het Rijk acht de kantonrechter niet mogelijk. 

Er is geen sprake van ernstig verwijtbaar handelen van de directeur, hij heeft dus recht op een transitievergoeding. Daarnaast krijgt hij een cumulatievergoeding van 35% van de transitievergoeding. Van ernstig verwijtbaar handelen van het ministerie is evenmin sprake, er is dus geen aanleiding voor toekenning van een billijke vergoeding. Ook de verzoeken van de directeur om een immateriële schadevergoeding en rectificatie worden afgewezen.