Zorgvuldige afhandeling van bezwaren: wie stelt moet bewijzen?

De zorgvuldigheid eist dat een bestuursorgaan voldoende kennis verzamelt over relevante feiten en af te wegen belangen voordat een besluit wordt genomen (artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht). Dat geldt zowel voor besluitvorming in de primaire fase als voor de beslissing op bezwaar. Dit brengt mee dat het motto 'wie stelt moet bewijzen' niet altijd opgaat en het bestuursorgaan soms actief informatie moet vragen en verzamelen.

De casus

Een samenwerkingsverband van twee bedrijven (hierna: InnoStart) vraagt subsidie aan voor een onderzoeksproject dat is gericht op het ontwikkelen van een proces om eiwit uit eendenkroos te winnen. Dat eiwit moet kunnen worden benut in met name de humane voedselketen. De minister wijst de aanvraag af omdat hij twijfelt of na een succesvolle afronding van het project voldoende eendenkroos beschikbaar zal zijn voor daadwerkelijke toepassing van het proces in de praktijk. Zowel tijdens de behandeling van de subsidieaanvraag als tijdens de behandeling van het bezwaarschrift tegen de afwijzing van de aanvraag, brengt de aanvrager de stelling naar voren dat diverse tuinders bereid zijn eendenkroos te kweken ten behoeve van het project tegen het geboden bedrag. De minister schuift de stelling terzijde omdat deze niet te herleiden is naar het projectplan dat bij de subsidieaanvraag was ingediend. De aanvrager had uit zichzelf maar aannemelijk moeten maken dat de stelling juist was, bijvoorbeeld door brieven van de tuinders te overleggen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) is het hier niet mee eens, zo blijkt uit de uitspraak van 29 augustus 2012 (LJN BX5950).

Hoe actief moet een bestuursorgaan zijn?

De uitspraak van de AbRS laat het spanningsveld zien tussen de verplichting van een aanvrager om de gegevens en bescheiden te leveren die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn (artikel 4:2, tweede lid, Awb) en de verplichting van het bestuursorgaan om voldoende kennis te verzamelen om op een aanvraag of bezwaarschrift te kunnen beslissen. In dit geval oordeelde de AbRS dat de herhaalde en gespecificeerde stelling van InnoStart, in zowel de primaire als de bezwaarfase, voor de minister aanleiding had moeten zijn de juistheid van deze stelling nader te onderzoeken. De minister kon het bezwaar niet afdoen door te stellen dat InnoStart zelf haar stelling aannemelijk had moeten maken met brieven van tuinders. Van de minister mocht een actievere houding worden verwacht: hij had zelf concreet moeten vragen de brieven in bezwaar te overleggen. Nu hij dit niet had gedaan was de beslissing op bezwaar niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.

In lijn met eerdere jurisprudentie

De uitspraak is in lijn met eerdere jurisprudentie van de Afdeling waaruit blijkt dat het op de weg ligt van het bestuursorgaan tijdig en ondubbelzinnig aan te geven welke gegevens van de aanvrager worden verlangd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 augustus 1999 (LJN: AN6111), die gaat over het verzoek van (de maatschap van) een boer om schadevergoeding voor prei-oogst die door overstroming verloren gaat. Een bedrag van 70.000 euro wordt toegekend, maar dat is een te laag bedrag volgens de boer. Ter zitting in de bezwaarfase komt aan de orde dat sprake is van bewaarprei; dat is prei die niet meteen wordt verkocht maar bewaard kan worden. Tijdens de hoorzitting vraagt de voorzitter van de bezwarencommissie naar de hoogte van de bewaarkosten van de prei. Daar kan op dat moment geen antwoord op worden gegeven. Na de zitting wordt de bezwaarde telefonisch gevraagd alsnog inzicht te verschaffen in het kostenaspect van het bewaren van prei. De boer levert die gegevens, maar staaft dat niet met bewijsstukken zoals nota's. Om die stukken is ook niet verzocht. De AbRS concludeert dat hij ook niet had hoeven te begrijpen dat werd verzocht om bewijsstukken. Ook ziet de AbRS niet in waarom de minister, die de nadere uiteenzetting van de maatschap onvoldoende achtte, niet alsnog om de door hem gewenste bewijsstukken heeft verzocht. Dit geldt te meer omdat daar nog voldoende gelegenheid voor was; na ontvangst van de brief van de boer duurde het nog een jaar alvorens een beslissing op het bezwaarschrift werd genomen.

Conclusie

Wanneer een belanghebbende een gespecificeerde stelling naar voren brengt waaruit het bestuursorgaan onvoldoende af kan leiden of de stelling juist is, zal het bestuursorgaan actief moeten vragen om de stelling te bewijzen. Het bestuursorgaan moet daarbij duidelijk aangeven welk bewijs moet worden geleverd. Doet het bestuursorgaan dit niet, dan kan het ontbreken van het bewijs niet worden tegengeworpen aan die belanghebbende. De rechter zal de beslissing op bezwaar dan vernietigen.

Tips

• Wees in de fase van de aanvraag alert of de aanvrager een standpunt inneemt waarvan niet duidelijk is of dit standpunt juist is. Vraag zo nodig om bewijzen voor het standpunt en geef ondubbelzinnig aan welk bewijs moet worden geleverd.

• Ga er tijdens de bezwaarfase niet te gemakkelijk van uit dat een bezwaarde zijn stelling moet bewijzen; vraag om concreet bewijs wanneer de bezwaarde een gespecificeerd standpunt naar voren brengt maar dat niet onderbouwt.