Meer slagkracht! De Wet aanpassing bestuursprocesrecht en de gevolgen voor de bezwarenprocedure
Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab) in werking getreden (Stb. 2012, 682). De Wab wijzigt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en enkele aanverwante wetten met als doel een slagvaardiger bestuursprocesrecht en een concentratie van het bestuursprocesrecht in de Awb. Zo schrijft het nieuwe artikel 8:41a de bestuursrechter voor het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten.
Aard wijzigingen
De wijzigingen die de Wab aanbrengt in de Awb zijn te onderscheiden in:
• inhoudelijke wijzigingen;
• technische wijzigingen (o.a. het overhevelen van de bepalingen over hoger beroep uit diverse wetten naar afdeling 8.5 Awb);
• beperkte wijzigingen in de competentie van de (hoger)beroepsinstanties;
• enkele kleine overige wijzigingen (de term 'administratieve rechter' is bijvoorbeeld vervangen door bestuursrechter).
Hoewel de Wab zowel gevolgen heeft voor de bezwaren- als de beroepsprocedure, richten we ons in deze update tot de belangrijkste inhoudelijke wijzigingen van de bezwarenprocedure én de invoering van het relativiteitsvereiste in (hoger)beroepsprocedures.
Nieuwe besluiten hangende bezwaar en (hoger) beroep (nieuw artikel 6:19 Awb)
Soms neemt een bestuursorgaan een nieuw besluit om een fout te herstellen of om nieuwe omstandigheden te verwerken. Vaak vergaten belanghebbenden bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen het nieuwe besluit. Daarom regelden de oude artikelen 6:18 en 6:19 dat een bezwaar of beroep zich automatisch richt tegen het nieuwe besluit. Het nieuwe artikel 6:19 van de Awb vervangt de oude artikelen 6:18, 6:19 en 8:13a van de Awb. Artikel 8:81 van de Awb is gewijzigd. Inhoudelijk verandert de wetswijziging niet veel; bestaande jurisprudentie over enkele lastige situaties wordt in het nieuwe artikel gecodificeerd. Expliciet ligt nu vast dat een bezwaar of (hoger) beroep zich in deze situaties ook automatisch richt tegen het nieuwe besluit. Het betreft de volgende situaties:
1. Het bestuursorgaan neemt een nieuw besluit naar aanleiding van de uitspraak van de rechter in eerste aanleg, terwijl een hogerberoepsprocedure loopt (artikel 6:24 jo artikel 6:19);
2. Het bestuursorgaan trekt een besluit in, hangende beroep, en neemt vervolgens een nieuw besluit dat overeenkomt met het ingetrokken besluit (artikel 6:19, eerste lid);
3. Een belanghebbende maakt bezwaar tegen een besluit, terwijl dat besluit voor de indiening van dat bezwaar al weer is gewijzigd (artikel 6:19, tweede lid);
4. Er is een procedure aanhangig bij de voorzieningenrechter op het moment dat het besluit wordt ingetrokken (artikel 8:81, vierde lid).
Nieuw is de toets of partijen nog een belang hebben bij een rechterlijk oordeel over het nieuwe besluit. In de oude regeling werd het bezwaar of beroep geacht mede tegen het nieuwe besluit gericht te zijn, tenzij het nieuwe besluit volledig aan het bezwaar of beroep tegemoet kwam. In de nieuwe regeling wordt getoetst of partijen nog een belang hebben bij een beoordeling van het nieuwe besluit. Alleen wanneer partijen daarbij onvoldoende belang hebben, heeft het bezwaar of beroep niet van rechtswege mede betrekking op het nieuwe besluit. Deze bepaling is bijvoorbeeld van belang in de situatie dat uitsluitend het bestuursorgaan hoger beroep instelt tegen de uitspraak in beroep. Ondertussen wijzigt het bestuursorgaan wel het besluit, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak van de rechtbank. Komt het nieuwe of gewijzigde besluit volledig tegemoet aan het beroep, dan blijft het bestuursorgaan zelf belang houden bij de beoordeling van het nieuwe besluit. Onder de nieuwe regeling is het hoger beroep van rechtswege mede gericht tegen het nieuwe of gewijzigde besluit. Onder de oude regeling zou dit anders liggen, omdat volledig tegemoet werd gekomen aan het beroep.
Door de vingers zien van fouten; verruiming mogelijkheden (artikel 6:22 Awb)
Artikel 6:22 van de Awb bood al de mogelijkheid fouten die kleven aan het bestreden besluit door de vingers te zien wanneer belanghebbenden daardoor niet werden benadeeld. Dit bleef echter beperkt tot het schenden van vormvoorschriften (een voorschrift dat ziet op de procedure of de wijze waarop het besluit is genomen of vastgelegd). Bevoegdheids- of motiveringsgebreken vielen er niet onder. In het nieuwe artikel 6:22 is de reikwijdte van het artikel zodanig verruimd dat alle gebreken kunnen worden gepasseerd. Een besluit kan nu in stand worden gelaten 'ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel'. Het beginsel dat belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld, geldt nog wel. Daarbij is voldoende dat 'aannemelijk' is dat belanghebbenden niet worden benadeeld. Het artikel geldt zowel in bezwaar- als in (hoger) beroepsprocedures. Geschillen zullen nu vaker definitief beslecht kunnen worden. Omdat het artikel een 'kan'-bepaling is, houdt de bestuursrechter ruimte het bestreden besluit alsnog te vernietigen. Bijvoorbeeld indien blijkt dat het bestuursorgaan bepaalde voorschriften bewust heeft genegeerd.
Antwoordkaartmethode hoorzitting toegestaan (artikel 7:3, vierde lid Awb)
Er is een extra mogelijkheid toegevoegd om een bezwaar zonder hoorzitting af te doen. In de praktijk bleken vaak onnodig hoorzittingen plaats te vinden, waarbij de bezwaarde niet op kwam dagen. Op grond van jurisprudentie moest er toch een hoorzitting plaatsvinden, wanneer bezwaarde niet had gereageerd op de vraag of hij gehoord wilde worden. Nu mag dat wel. Van het horen mag worden afgezien wanneer de indiener van het bezwaarschrift niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn aangeeft dat hij gehoord wil worden. Eenzelfde regel is van toepassing op het horen van klagers op grond van hoofdstuk 9 van de Awb (artikel 9:10, tweede lid onder c).
Invoering relativiteitsvereiste; artikel 8:69a Awb (niet van toepassing bezwaar)
Niet van toepassing in de bezwarenprocedure, maar wel een belangrijke toevoeging aan het bestuursprocesrecht is de invoering van het relativiteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat een belanghebbende zich alleen kan beroepen op strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, wanneer deze regel of dit beginsel kennelijk strekt tot de bescherming van de belangen van die belanghebbende. Het is nu dus niet meer mogelijk in (hoger)beroepsprocedures alle denkbare gronden naar voren te brengen om een besluit van tafel te krijgen. Een aansprekend voorbeeld, ook gebruikt in de wetsgeschiedenis van de Wab, is het beroep van een groep villabewoners gericht tegen vergunningen voor het vestigen van een woonwagenkamp. De villabewoners voeren aan dat de woonwagenkampbewoners last zullen ondervinden van de nabij gelegen spoorlijn en de vergunning daarom niet verleend had mogen worden. Voorheen was de bestuursrechter gehouden deze grond inhoudelijk te beoordelen en het beroep van de villabewoners zo nodig gegrond te verklaren, ondanks dat de overtreden rechtsregel niet was bedoeld om het belang van de villabewoners te beschermen. Dergelijke situaties hebben geleid tot de vraag of het gevaar van oneigenlijk gebruik van beroepsprocedures dreigt. In navolging van het privaatrecht, is nu besloten met het nieuwe artikel 8:69a Awb in het hele Nederlandse bestuursrecht een relativiteitseis in te voeren. Een gelijkluidend artikel was eerder al opgenomen in artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. In de bezwarenprocedure geldt het relativiteitsvereiste zoals gezegd niet en blijft het uitgangspunt van een volledige heroverweging gelden. Verder is de relativiteitseis dwingend geformuleerd; de bestuursrechter is verplicht een beroep ongegrond te verklaren wanneer niet wordt voldaan aan het relativiteitsvereiste. Dit voorkomt rechtsongelijkheid.