Bevoegdheden van de bezwarencommissie: attributie, delegatie, mandaat of machtiging?

Veel overheidsorganisaties maken gebruik van een adviescommissie of bezwarencommissie voor de behandeling van bezwaren. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben adviescommissies de bevoegdheid om bepaalde procedurebeslissingen te nemen. Ook stellen bestuursorganen vaak regelingen (verordeningen/ ministeriële regelingen) vast waarin bevoegdheden neergelegd worden bij de adviescommissie en/of de voorzitter. Worden in de praktijk de juiste bevoegdheden op de juiste manier verdeeld? In deze Update analyseren we de decentrale praktijk.

Procedurebeslissingen op grond van de Awb

Op grond van artikel 7:13, lid 4 Awb heeft de adviescommissie de volgende bevoegdheden:

• het - voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden - achterwege laten van het ter inzage leggen van het bezwaarschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken (artikel 7:4, lid 6 Awb);
• het beslissen over de openbaarheid van de zitting, voor zover bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald (artikel 7:5, lid 2 Awb) en
• het beslissen om van het houden van een hoorzitting af te zien, voor zover bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald (artikel 7:3 Awb).

Aangezien deze bevoegdheden in de Awb rechtstreeks aan de advies- of bezwarencommissie worden toebedeeld is sprake van attributie. Over deze bevoegdheden heeft het bestuursorgaan dat op een bezwaar beslist, niets te zeggen. In een verordening voor de behandeling van bezwaarschriften kan het bestuursorgaan deze bevoegdheden dus niet bij de commissie of bij de voorzitter van de commissie neerleggen. De commissie beschikt al over die bevoegdheden en mag zelf beslissen of het de bevoegdheden mandateert aan de voorzitter. De voorzitter oefent in dat geval de bevoegdheden uit namens de commissie. Van delegatie van deze bevoegdheden kan geen sprake zijn, omdat voor delegatie een wettelijke grondslag nodig is en de Awb of andere wetgeving deze niet bevat.

Bevoegdheden op grond van verordeningen

In de meeste gevallen leggen bestuursorganen in verordeningen de volgende bevoegdheden bij de adviescommissie of de voorzitter:

• het vragen om een schriftelijk bewijs van machtiging van de gemachtigde (artikel 2:1, lid 2 Awb);
• het stellen van een termijn aan de indiener voor het herstellen van verzuim wegens het niet voldoen aan de minimumvereisten die voor een bezwaarschrift gelden (artikel 6:6 Awb);
• het versturen van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de gemachtigde (artikel 6:17 Awb);
• de beslissing of van het horen wordt afgezien (artikel 7:3 Awb);
• het ter inzage leggen van het bezwaarschrift en de op de zaak betrekkende hebbende stukken voor belanghebbenden (artikel 7:4, lid 2 Awb);
• het achterwege laten van het op de hoogte stellen van belanghebbenden van het verhandelde tijdens het horen buiten hun aanwezigheid (artikel 7:6, lid 4 Awb).

Wij hebben tien verordeningen onderzocht. In acht van de tien verordeningen worden de hiervoor genoemde bevoegdheden toegekend aan de voorzitter van de adviescommissie, in één verordening aan de commissie in zijn geheel en in één verordening worden een paar bevoegdheden gemandateerd aan de secretaris.

Het bestuursorgaan heeft inderdaad de mogelijkheid bevoegdheden neer te leggen bij de commissie, de voorzitter dan wel de secretaris, uiteraard voor zover in de wet niet anders geregeld is. Waar het in dit verband in veel verordeningen fout gaat, is de beslissing of van het horen wordt afgezien. Deze bevoegdheid wordt ten onrechte in veel verordeningen neergelegd bij de voorzitter van de commissie. Deze bevoegdheid ligt echter op grond van artikel 7:13, lid 4 Awb al bij de commissie zelf. Het bestuursorgaan is derhalve niet bevoegd deze bevoegdheid neer te leggen bij de voorzitter of de secretaris. Uitsluitend de commissie zelf kan deze bevoegdheid aan de voorzitter of secretaris mandateren.

Toedelen van bevoegdheden aan de adviescommissie: delegatie, mandaat of machtiging?

Wat in veel verordeningen niet duidelijk naar voren komt, is om welke vorm van toedeling van bevoegdheden het gaat: delegatie, mandaat of machtiging? Delegatie is het overdragen van een bevoegdheid aan een ander die deze bevoegdheid onder eigen verantwoordelijkheid gaat uitoefenen. Mandaat is de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan besluiten te nemen. Machtiging is de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan handelingen te verrichten, geen besluiten en/of privaatrechtelijke rechtshandelingen zijnde.

Delegatie is slechts toegestaan als daar een wettelijke grondslag voor is. Zoals hiervoor al aangegeven bestaat die grondslag niet voor het delegeren van bevoegdheden aan de commissie. Delegatie is dus niet toegestaan. Mandaat is wel mogelijk en moet worden verleend als het gaat om de bevoegdheid tot het nemen van besluiten. Gaat het bij de bevoegdheid om feitelijke handelingen, dan moet machtiging worden verleend. Aangezien het bij mandaat en machtiging altijd gaat om het beslissen of handelen namens het bestuursorgaan, moet de commissie, voorzitter dan wel secretaris altijd namens het bestuursorgaan tekenen. Dit hoeft uiteraard niet wanneer de commissie een eigen bevoegdheid uitoefent (dan is immers ook geen sprake van mandaat of machtiging).

De meeste verordeningen bepalen slechts dat de in de verordening genoemde bevoegdheden worden uitgeoefend door de voorzitter. Slechts een enkele verordening spreekt uitdrukkelijk van mandaat. Waarom dit verschil belangrijk is, zal hieronder blijken.

Problemen bij verdeling van bevoegdheden?

Een voorbeeld uit de rechtspraak is de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 12 september 2012 (ELCI:NL:RBSGR:2012:BY0245). De rechtbank overweegt dat uit artikel 7:10, lid 3 Awb volgt dat een bestuursorgaan de beslistermijn voor ten hoogste zes weken kan verdagen. Uit het feit dat dit artikel niet genoemd is in artikel 7:13, lid 4 Awb leidt de rechtbank af dat een verdagingsbeslissing, ook als een adviescommissie is ingesteld, genomen moet worden door het bestuursorgaan. In deze zaak was de verdagingsbeslissing genomen door de adviescommissie en volgens de rechtbank dus onbevoegd en derhalve niet rechtsgeldig.

Het bestuursorgaan kan mandaat verlenen om ‘namens’ het bestuursorgaan te verdagen. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY9944). In de brief van de secretaris van de adviescommissie bezwaarschriften staat dat toepassing wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 7:10, lid 4 onderdeel c Awb (uitstel in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften). Hiertoe was geen mandaat verleend en ook was niet gebleken dat er een besluit van het dagelijks bestuur of een bevoegdelijk namens hem genomen besluit aan de beslissing ten grondslag lag. Aan het later door de secretaris genomen verdagingsbesluit - waartoe hij op grond van het ondermandaatbesluit wel bevoegd was – kwam geen betekenis toe, nu dit besluit was genomen na het verstrijken van de termijn waarbinnen het dagelijks bestuur op de bezwaren diende te beslissen.

Aandachtspunten en tips

• Voorkom dat u te maken krijgt met een bevoegdheidsgebrek door in uw verordening duidelijk te maken welke vorm van bevoegdheidstoedeling van toepassing is. Dit komt de rechtszekerheid ten goede en voorkomt (onnodige) procedures.
• Indien sprake is van machtiging of mandaat, dan moet getekend worden namens het bestuursorgaan.
• De rechter zal ambtshalve beoordelen of de beslissing is genomen door het daartoe bevoegde orgaan. Indien dit niet het geval is, zal de rechter in veel gevallen de mogelijkheid bieden het gebrek te repareren.
• Delegatie is bij de toedeling van bevoegdheden aan een adviescommissie niet toegestaan, omdat daar geen wettelijke grondslag voor is.