Commissie bezwaarschriften is bestuursorgaan

Op 19 maart van dit jaar wees de Afdeling Bestuursrechtspraak een uitspraak  waarin zij de commissie voor advies van de bezwaar- en beroepschriften van een gemeente aanmerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Inleiding

Aanleiding voor deze uitspraak is een verzoek om inzage in de raadkamerverslagen van de commissie voor advies van de bezwaar- en beroepschriften (de commissie). Een dergelijk verzoek wordt gedaan op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij het bestuursorgaan waarbij de documenten in kwestie berusten. In deze zaak was het verzoek aanvankelijk gericht tot het college van burgemeester en wethouders. Het college stelde zich op het standpunt niet bevoegd te zijn op een dergelijk verzoek te beslissen omdat de stukken zich bevonden bij de secretaris van de commissie. De Afdeling gaat hierin mee, omdat de secretaris van de commissie, hoewel ambtenaar van de gemeente, in de functie van secretaris onafhankelijk is van het college en zodoende niet onder de verantwoordelijkheid van het college valt. De stukken berusten dan ook niet bij het college, maar bij de commissie. Deze laatste is, aldus de Afdeling, een bestuursorgaan in de zin van zowel de Awb als de Wob.

Commissie bezwaarschriften is bestuursorgaan

De Afdeling redeneert als volgt: Een bestuursorgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb). De gemeente is op grond van artikel 2:1, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek zo’n rechtspersoon. Organen van een dergelijk rechtspersoon zijn bestuursorganen wanneer zij een grondslag hebben in het publieke recht.  De commissie is ingesteld bij verordening en is op grond van die verordening met bevoegdheden bekleed. Daarmee heeft zij een grondslag in het publieke recht. De commissie is dan ook een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb en eveneens een bestuursorgaan zoals bedoeld in artikel 1a, aanhef en onder b, van de Wob. Dit laatste maakt dat zij bevoegd is op het verzoek om inzage te beslissen. Overigens had het college het verzoek op grond van artikel 4 Wob dienen door te zenden aan de commissie in plaats van het in behandeling te nemen.

Bezwaar en beroep tegen beslissingen commissie

Wat zijn de gevolgen van deze uitspraak voor de handelingen van de commissie? Staat bezwaar of beroep open tegen beslissingen van de commissie of de voorzitter, of zelfs tegen het advies? Dat laatste in ieder geval niet. Het advies is niet aan te merken als een besluit in de zin van de Awb omdat het geen rechtsgevolg heeft: de beslissing op bezwaar heeft rechtsgevolg. Bepaalde handelingen van de commissie tijdens of ter voorbereiding van de hoorzitting zijn wél aan te merken als besluit als zij op schrift zijn gesteld. Te denken valt aan de beslissing van het horen af te zien, het vaststellen van plaats, datum en tijdstip van de hoorzitting, de beslissing over wie gehoord wordt en over de openbaarheid van de stukken.  Als bepaalde schriftelijke beslissingen van de commissie besluiten in de zin van de Awb zijn, betekent dit niet automatisch dat tegen zulke beslissingen bezwaar of beroep openstaat. Op grond van artikel 6:3 van de Awb staat zelfs helemaal geen bezwaar of beroep open tegen beslissingen inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit, tenzij zo’n beslissing een belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Beslissingen van de commissie zijn doorgaans ter voorbereiding van een besluit op bezwaar. Het instellen van bezwaar en beroep tegen een beslissing van een commissie om niet in te gaan op een verzoek tot uitstel van de hoorzitting is dus niet mogelijk.

Eisen aan handelen van de commissie

Het aanmerken van de commissie als bestuursorgaan in de zin van de Awb heeft nog andere gevolgen. De Awb stelt eisen aan alle besluiten, of er bezwaar of beroep tegen mogelijk is of niet. Zo bevat hoofdstuk 3 van de Awb ‘Algemene bepalingen over besluiten’, artikel 3:46: “Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.” Voor de praktijk betekent dit het volgende: Zou een commissie voorafgaand aan de hoorzitting schriftelijk weigeren een door een belanghebbende meegebrachte getuige of deskundige te horen (artikel 7:8 van de Awb), dan dient deze beslissing te berusten op een deugdelijke motivering. Naast inhoudelijke eisen stelt hoofdstuk 3 ook voorwaarden aan de totstandkoming en de bekendmaking van een besluit. Zo bepaalt artikel 3:4, eerste lid, van de Awb dat de voor de belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Daarnaast zijn op grond van artikel 3:1, tweede lid, van de Awb de afdelingen 3.2 tot en met 3.5 van die wet ook van toepassing op andere handelingen dan besluiten. Voor al de handelingen van de commissie gedurende of voorafgaand aan de zitting geldt dat de bestuursrechter deze kan toetsen bij zijn beoordeling van de uiteindelijke beslissing op bezwaar.

Conclusie

De Afdeling heeft bepaald dat een commissie voor advies van de bezwaar- en beroepschriften aangemerkt dient te worden als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb en als bestuursorgaan in de zin van artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob. De commissie kan dus zelfstandig beslissen over tot haar gerichte verzoeken, voorzover de desbetreffende documenten bij haar berusten. Bepaalde schriftelijke beslissingen van de commissie kunnen aangemerkt worden als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Echter, veelal zal tegen deze besluiten geen bezwaar of beroep openstaan. Artikel 6:3 van de Awb staat hieraan in de weg. Dit artikel sluit bezwaar en beroep tegen beslissingen inzake de procedure ter voorbereiding van. Wel is het van belang rekening te houden met de eisen die de Awb stelt aan besluiten en ander handelen van bestuursorganen, in het bijzonder de eisen uit hoofdstuk 3 van de Awb. Uiteindelijk kan de bestuursrechter het handelen, besluit of geen besluit, van de commissie betrekken bij zijn beoordeling van de uiteindelijke beslissing op bezwaar, voor zover de handelingen van de commissie daarvan een voorbereiding zijn geweest.