Subsidie in de zorg: besteed ook zorg aan de wettelijke grondslag!
De Rechtbank Zeeland-West-Brabant beoordeelt in haar uitspraak van 3 oktober 2016 (ECLI:NL:RBZWB:2016:6238) de grondslag van een subsidie voor een instelling in de zorgsector. Zonder nadere omschrijving van de subsidiabele activiteiten in een verordening of beleidsregel, komen op grond van de Algemene Subsidieverordening alle activiteiten die onder het beleidsterrein ‘zorg’ vallen, voor subsidie in aanmerking. Met als gevolg een extra kostenpost voor de gemeente, omdat daarnaast het subsidieplafond niet op tijd bekendgemaakt was.
Geen subsidie: overschrijden subsidieplafond
Een stichting vraagt in oktober 2014 bij de gemeente Vlissingen een subsidie ‘beschermd wonen’ aan voor het jaar 2015. Het college beslist na bezwaar positief op de subsidie voor alle woonlocaties die op 31 december 2014 in gebruik zijn. De subsidie voor het realiseren van beschermd wonen in nieuwe zorglocaties wijst zij voor een bedrag van € 423.478,- af, omdat voor nieuwe locaties geen subsidie wordt verleend en het subsidieplafond wordt overschreden.
Rechtbank: terechte afwijzing subsidie voor zorg?
In beroep voert de stichting aan dat er geen ruimte is voor het college om een maximum te stellen aan de financiering. Op grond van het overgangsrecht van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) zou het college de zorg moeten vergoeden van cliënten die al voor 1 januari 2015 een GGZ-C indicatie (en dus recht op beschermd wonen) hadden. De stichting voert aan dat beperkingen van de financiering enkel kunnen voortvloeien uit de Wmo 2015.
De rechtbank denkt daar anders over. Het overgangsrecht van de Wmo 2015 ziet op aanspraken van personen, niet op die van instellingen. De wettelijke grondslag voor het verlenen van subsidies is daarom niet de Wmo 2015, maar de Algemene Subsidieverordening Vlissingen 2012 (hierna: Asv). Op grond van artikel 2 van deze verordening kan onder andere subsidie worden verleend voor het beleidsterrein ‘zorg’. Wat precies onder zorg wordt verstaan en welke zorgactiviteiten subsidiabel zijn, is niet vastgelegd in een afzonderlijke verordening. Artikel 2 van de Asv vormt daarom de wettelijke grondslag en gelet op de ruime omschrijving ‘zorg’, vallen ook subsidies voor Wmo-zorg onder deze definitie.
De rechtbank onderzoekt vervolgens of de gemeente de gevraagde subsidie voor de nieuwe woonlocaties kon afwijzen omdat nieuwe locaties niet worden gesubsidieerd. Zij overweegt dat er geen nadere regels of beleidsregels zijn vastgelegd over de manier waarop wordt omgegaan met subsidieverzoeken voor Wmo-zorg. Het college had wel uitgangspunten voor de subsidieverlening van Wmo-zorg geformuleerd en besproken met diverse zorginstellingen, maar deze niet als beleidsregel bekendgemaakt. De weigeringsgrond dat nieuwe locaties niet voor subsidie in aanmerking komen, kan de gemeente daarom niet hanteren.
Gedeeltelijke afwijzing subsidie mogelijk?
Kan het college de gevraagde subsidie dan misschien gedeeltelijk afwijzen wegens overschrijding van het subsidieplafond? Nee, constateert de rechtbank. Het subsidieplafond voor 2015 is na aanvang van dat jaar op 27 januari 2015 bekendgemaakt, terwijl de stichting op 23 oktober 2014 subsidie heeft aangevraagd. Een subsidieplafond dat na aanvang van het tijdvak waarop het betrekking heeft, bekend is gemaakt, heeft geen gevolgen voor eerder ingediende aanvragen (artiel 4:27, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht).
De rechtbank verklaart het beroep gegrond, maar voorziet niet zelf in de zaak omdat de omvang van de gevraagde subsidie voor de nieuwe locaties nog ter discussie staat. De rechtbank geeft partijen in overweging om in onderling overleg te proberen er samen uit te komen, zodat niet opnieuw een geschil ontstaat over de afwikkeling van de subsidie. Dat het college subsidie zal moeten betalen, staat wel vast.
Conclusie
Veel decentrale overheden omschrijven in een algemene subsidieverordening de beleidsterreinen waarvoor subsidies kunnen worden verstrekt. Wanneer de precieze subsidiabele activiteiten niet verder worden omschreven in een verordening, nadere regels of beleidsregels, bestaat het risico dat men meer moet subsidiëren dan gewenst. Dat is de conclusie die uit de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West Brabant kan worden getrokken.
Tips voor de praktijk
- Omschrijf in een verordening, nadere regels of beleidsregels voldoende concreet voor welke activiteiten je subsidie wilt toekennen.
- Uitwerking van specifieke activiteiten in nadere regels of beleidsregels die worden vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur, hebben als voordeel dat je sneller kunt aanpassen voor welke activiteiten je subsidie wilt verlenen.
- Let erop dat nadere regels of beleidsregels op de juiste wijze worden bekendgemaakt! Nadere regels bevatten algemeen verbindende voorschriften en voor de bekendmaking daarvan gelden dezelfde voorschriften als voor de bekendmaking van verordeningen (zie bijvoorbeeld de Gemeentewet en de Provinciewet). Op de bekendmaking van beleidsregels is artikel 3:42 van de Awb van toepassing. Dat artikel maakt het overigens mogelijk om beleidsregels op dezelfde manier bekend te maken als verordeningen en nadere regels.
- Denk eraan om een subsidieplafond bekend te maken voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld. Over de status van een subsidieplafond bestaat nog onduidelijkheid: is het een algemeen verbindend voorschrift of een besluit van algemene strekking? Maak het subsidieplafond daarom op dezelfde manier bekend als verordeningen en nadere regels, dan doe je het altijd goed.