Het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht: handhaving dakterras na ruim 25 jaar?

Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet snel. Zelfs niet als een gemeente langdurig niet handhavend heeft opgetreden tegen een illegaal bouwwerk. Des te interessanter is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). De toezegging van een bouwinspecteur en andere ambtenaren aan de vorige eigenaar van een illegaal dakterras met dakopbouw wekte volgens de Afdeling wel degelijk het gerechtvaardigd vertrouwen dat het gemeentebestuur van handhavingsmaatregelen zou afzien. Tot dit oordeel komt de Afdeling, in navolging van de conclusie van advocaat-generaal Wattel van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:896), aan de hand van drie stappen. Deze beoordeling wijkt af van de tot voor kort geldende standaardformulering bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. Deze luidde: “voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend”.

Het vertrouwensbeginsel ‘nieuw’: drie stappen

De Afdeling hanteert sinds de uitspraak drie stappen ter beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De versoepeling van de Afdeling zit met name in de uitleg van het begrip ‘toezegging’ en het begrip ‘bevoegd om het bestuur te binden’.

Stap 1
Kan de uitlating of gedraging van een ambtenaar worden gekwalificeerd als een toezegging? Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat de toezegging redelijkerwijs de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De betrokkene dient hierbij te goeder trouw te zijn. Dat betekent dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt als de burger wist of had moeten weten dat de uitlating van een ambtenaar buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan ligt óf in strijd is met de toepasselijke rechtsregels. Op betrokkene rust daarbij een onderzoeksplicht en zijn deskundigheid speelt eveneens een rol.

De toezegging hoeft niet op schrift te staan. Dan is wel van belang dat het bestuursorgaan de gestelde uitlating niet of onvoldoende betwist. De uitlating of gedraging moet zijn toegesneden op de concrete situatie. Ook mag er geen voorbehoud zijn gemaakt. Een ongerichte disclaimer bij een uitlating is echter geen voorbehoud.

Stap 2
Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend? Dit is het geval wanneer de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan, de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Denk hierbij aan een wethouder op het terrein van zijn portefeuille, een inspecteur bouw- en woningtoezicht of een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving. Van medewerkers die slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, mag niet verwacht worden dat zij de opvatting van het bevoegde orgaan vertolken. In het vervolg zal dus minder de nadruk worden gelegd op de precieze/formele bevoegdheidsverdeling.

Stap 3
Zijn de vragen onder stap 1 en stap 2 bevestigend beantwoord en kan er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan, dan dient een belangenafweging te volgen: zijn er zwaarder wegende belangen die aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan? Denk hierbij aan strijd met de wet of het belang van bijvoorbeeld buren. Het algemeen belang dat is gediend met handhaving weegt weliswaar zwaar, maar hoeft niet doorslaggevend te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis zijn. Als zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van de toezegging, kan voor het bestuur de verplichting ontstaan eventuele schade als gevolg van handelen op basis van de toezegging, te vergoeden. De beslissing tot schadevergoeding is onderdeel van de besluitvorming.

De uitspraak: geen handhaving van het illegale dakterras

Het gaat in deze zaak om een dakterras met dakopbouw dat sinds 1990 aanwezig is op het pand. In december 2016 legt het college een last onder dwangsom op wegens het zonder omgevingsvergunning bouwen (en in stand houden) van het dakterras en de dakopbouw. Tegelijk met het bezwaar tegen de last, dient de eigenaar van het pand een aanvraag omgevingsvergunning in voor de dakopbouw en het dakterras. Het college verleent bij besluit van 30 mei 2017 alsnog een omgevingsvergunning , maar dan wel voor een dakterras met een hekwerk gelegen op 1,20 m vanaf de dakrand van de voorgevel. Deze vergunning is onherroepelijk. Het bezwaar tegen de last onder dwangsom wordt op 10 november 2017 ongegrond verklaard. De overtreding ziet dan enkel nog op dat deel van het dakterras dat de 1,20 meter vanuit de dakrand overschrijdt. De eigenaar heeft in de procedure bij de rechtbank een uitgebreide schriftelijke verklaring van de vorige eigenaren ingediend, die ingaat op de mondelinge verklaringen van inspecteurs die werkzaam waren bij Bouw en Woningtoezicht.

De Afdeling past de drie stappen toe ter beoordeling van het vertrouwensbeginsel. Stap 1: Allereerst stelt de Afdeling vast dat het college heeft erkend dat de met naam genoemde inspecteur bij de gemeente heeft gewerkt en dat het college de gang van zaken, beschreven in de verklaring van de vorige eigenaren, niet bestrijdt. De Afdeling concludeert dat uit de verklaring niet volgt dat er geen vergunning benodigd zou zijn, maar dat uit de verklaring kan worden afgeleid dat de gemeente heeft toegezegd dat niet handhavend op zou worden opgetreden tegen het dakterras. Stap 2: De Afdeling neemt aan dat de beide ambtenaren belast waren met het toezicht op (handhaving van) dakterrassen dan wel met het beleid inzake (de handhaving van) dakterrassen. Verder acht de Afdeling van belang dat er vervolgens 25 jaar niet is gehandhaafd. Stap 3: Handhavend optreden wordt in dit geval zodanig onevenredig geacht in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in deze situatie behoort te worden afgezien. Het dakterras en opbouw zijn al 25 jaar aanwezig, het college wist dit maar heeft niet gehandhaafd, er is geen sprake van klachten door derden, op de naastgelegen panden zijn ook dakterrassen aanwezig én voor de dakopbouw en het grootste deel van het dakterras is een vergunning verleend.

Tips voor vergunningverleners

• Ben je van mening dat geen toezegging is gedaan, bestrijdt dit dan expliciet in een procedure. Ook mondelinge toezeggingen – mits goed aannemelijk gemaakt en niet betwist – kunnen het bestuursorgaan binden.
• Breng naar voren dat een baliemedewerker geen toezeggingen kan doen, wanneer hem wordt verweten een toezegging te hebben gedaan.
• Houd er rekening mee dat (volgens de advocaat-generaal) de nieuwe beoordeling niet leidt tot het vaker moeten nakomen van toezeggingen, maar de betrokken belangen wel eerder moeten worden afgewogen.
• Is het niet de bedoeling een toezegging te doen, maak dan een uitdrukkelijk voorbehoud ten aanzien van het concrete geval. Een algemene disclaimer, zoals je die vaak in een e-mailbericht aantreft, is niet zo’n uitdrukkelijk voorbehoud!