De omzettingsvergunningsplicht in de huisvestingsverordening en het leefbaarheidscriterium

Geschreven door: mr. Jesse Zonneveld

Bescherming van de leefbaarheid mag niet als doel in de huisvestingsverordening worden opgenomen om de vergunningplicht voor omzetting van zelfstandige woonruimte in kamerverhuur te rechtvaardigen. Dit oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 23 juni 2021. De Afdeling verklaart deze bepaling in de huisvestingsverordening van de gemeente Nijmegen buiten toepassing door de exceptieve toetsing aan de Huisvestingswet 2014 en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. En vernietigt een daarop gebaseerd besluit. In deze publicatie gaan wij hier verder op in.

Hoe zit het ook alweer met exceptieve toetsing?

Bij exceptieve toetsing toetst de bestuursrechter de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift, zoals een gemeentelijke verordening en niet zijnde een wet in formele zin, aan hogere wet- en regelgeving. Deze toets kan ertoe leiden dat een besluit, dat genomen is op basis van het voorschrift, buiten toepassing wordt gelaten of onverbindend wordt verklaard. 

De casus 

Drie woningeigenaren vragen bij het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen een vergunning aan voor het omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Het college weigert deze vergunningen te verlenen, omdat volgens de huisvestingsverordening een vergunning nodig is voor het omgezet houden van alle woonruimten in de gemeente en niet is voldaan aan de fysieke en/of leefbaarheidstoets. 

De drie woningeigenaren zijn het hier niet mee eens en dienen bezwaar in. Het college verklaart de bezwaren ongegrond, waarna de woningeigenaren in beroep gaan. De rechtbank oordeelt dat de bepaling uit de huisvestingsverordening onverbindend is wegens strijd met artikel 7:12, lid 1, Awb. In de bepaling staat het verbod om zonder vergunning een woonruimte om te zetten of omgezet te houden. De gemeenteraad mag zijn bevoegdheden op grond van de Huisvestingswet 2014 namelijk alleen gebruiken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte (artikel 2, lid 1 Huisvestingswet 2014). Volgens de rechtbank heeft de gemeenteraad bij het tot stand brengen van deze verordening niet gemotiveerd waarom het verbod voor het hele grondgebied van de gemeente Nijmegen moet gelden. Daarmee is de bepaling in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. 

Hoe oordeelt de Afdeling?

Zowel het college als alle woningeigenaren gaan in hoger beroep. De Afdeling beantwoordt onder andere de volgende vragen:

1. Is de vergunningplicht in de huisvestingsverordening voldoende onderbouwd?
2. In hoeverre kan leefbaarheid een rol spelen?
3. Mag een vergunningplicht worden opgenomen voor het omgezet houden van een woonruimte?
4. Wat betekent dit voor de zaken van de woningeigenaren?

Onderbouwing van de vergunningplicht en leefbaarheid in de huisvestingsverordening
De woningeigenaren beroepen zich erop dat de omzettingsvergunningplicht niet noodzakelijk en niet geschikt is voor het bestrijden van schaarste aan goedkope woonruimten en dat bescherming van de leefbaarheid geen grond kan zijn voor een vergunningplicht. De Afdeling toetst de huisvestingsverordening, een algemeen verbindend voorschrift, aan hogere regelgeving. Volgens de Afdeling kan de enkele strijd met het zorgvuldigheid- en motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. De Afdeling verwijst hierbij naar haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Als de rechter als gevolg van onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering niet kan beoordelen of er strijd is met hoger recht, dan kan de bepaling wel buiten toepassing gelaten worden. 

De gehele woonruimtevoorraad aanwijzen als vergunningplichtig kan, zolang de noodzaak feitelijk onderbouwd is en dus voldaan is aan artikel 2, lid 1 van de Huisvestingswet 2014. De Afdeling herhaalt driemaal in de uitspraak dat leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan het college de aanvraag om een vergunning toetst, maar het beschermen van de leefbaarheid mag niet het doel zijn om een omzettingsvergunningplicht op te nemen. Dit is anders bij toeristische verhuur van woonruimte (artikel 23a van de Huisvestingswet 2014) en de opkoopbescherming (artikel 40 van de Huisvestingswet 2014).

Buiten toepassing verklaren
De Afdeling doet geen uitspraak over het onverbindend verklaren van de bepaling uit de huisvestingsverordening. Aan de hand van de zaak van de woningeneigenaren beoordeelt de Afdeling wel of de bepaling buiten toepassing moet worden verklaard. Eigenaar 2 heeft een woning met een WOZ-waarde van € 263.000,-, die is omgezet van zelfstandig naar onzelfstandig ergens tussen 1993 en 2004. Eigenaar 3 heeft een woning met een WOZ-waarde van € 743.000,-. Eigenaar 4 heeft een woning met een WOZ-waarde van € 260.000,-, die is omgezet in december 2017.

De grens van de omzetvergunningplicht voor schaarse woningen is gesteld op € 290.000,-. Dat betekent volgens de Afdeling dat in de zaak van eigenaar 3, waarbij de woningwaarde hoger is dan de grens, de bepaling uit de huisvestingsverordening buiten toepassing had moeten worden gelaten vanwege strijd met artikel 2, lid 1, van de Huisvestingswet 2014. Eigenaar 3 heeft geen vergunning nodig voor het omgezet houden van zijn woning.

Omgezet houden
De woningen van eigenaar 2 en eigenaar 4 vallen wel binnen de grens van € 290.000,-. Volgens de woningeigenaren kan hen geen vergunningplicht worden opgelegd. Het verbod een woning omgezet te houden zonder vergunning trad volgens hen pas in werking nadat de woningen al waren omgezet. Volgens de Afdeling geldt het verbod vanaf 1 juli 2017. Per die datum is artikel 21, lid 1, onder c, van de Huisvestingswet 2014 zo aangepast dat ook voor het omgezet houden een vergunning nodig is. Het omgezet houden zonder vergunning mag direct aan overtreders worden tegengeworpen en heeft in die zin terugwerkende kracht.

De gemeente Nijmegen heeft in de Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 en 2018B een overgangsbepaling opgenomen. Deze bepaling houdt in dat als een woning in niet meer dan vier kamers was omgezet, de woning al vanaf juli 2017 kamergewijs werd bewoond en uiterlijk in juni 2018 een omzettingsvergunning zou zijn aangevraagd, de vergunning zou worden verleend. Het overgangsrecht geldt echter niet voor eigenaar 2 omdat de woning in vijf kamers is omgezet, en ook niet voor eigenaar 4 omdat die woning pas vanaf december 2017 kamergewijs is bewoond.

De Afdeling beoordeelt vervolgens of het redelijk is dat het overgangsrecht voor de woningeigenaren niet geldt. Wat betreft eigenaar 4 is het volgens de Afdeling niet onredelijk, omdat op het moment dat hij de woning omzette hiervoor reeds een omzettingsvergunning vereist was. Eigenaar 4 moet de omzetting ongedaan maken. Het college heeft voorts ook inhoudelijk tot een afwijzing mogen komen, omdat omzetting niet voldeed aan de leefbaarheidstoets. 

Over eigenaar 2 oordeelt de Afdeling dat het overgangsrecht voor hem niet redelijk uitwerkt. De achtergrond van de wetswijziging waarbij omgezet houden vergunningplichtig werd, is het creëren van de mogelijkheid handhavend op te treden bij illegaal omgezette woningen. De woning van eigenaar 2 is niet illegaal omgezet en de situatie is lange tijd rechtmatig geweest. Het ongedaan maken van de omzetting heeft voor hem en voor de kamerbewoners financiële gevolgen. Het college heeft daar onvoldoende rekening mee gehouden. Eigenaar 2 mag zijn woning omgezet houden, omdat in strijd is gehandeld met artikel 3:2 van de Awb (zorgvuldigheid en belangenafweging). En niet op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, zoals de rechtbank oordeelde.

Bevestiging eerdere rechtspraak

De uitspraak van 23 juni 2021 is een bevestiging van eerdere rechtspraak van de Afdeling. Zo oordeelde de Afdeling in 2020 al dat een gehele paragraaf van de Huisvestingsverordening van de gemeente Rotterdam buiten toepassing moest worden gelaten (RVS:ELCI:NL:2020:1155). Ook hier had de rechtbank de betreffende paragraaf in eerste instantie onverbindend verklaard. Dat kon volgens de Afdeling niet, omdat niet kon worden vastgesteld of een in de huisvestingsverordening neergelegde bevoegdheid in strijd was met de Huisvestingswet 2014. Het college had het voorschrift wel onvoldoende gemotiveerd. De motivering van het voorschrift stond namelijk ook in deze uitspraak ter discussie. Uiteindelijk had het college de noodzaak van het voorschrift goed onderbouwd, maar was er wel strijdigheid met de Huisvestingswet 2014 en waren niet alle besluiten op de juiste gronden genomen.

Conclusie en tips

Een bepaling van de huisvestingsverordening kan onverbindend worden verklaard als deze in strijd is met hogere regelgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit heet exceptieve toetsing. Bij enkele strijdigheid met het zorgvuldigheidbeginsel en/of het motiveringsbeginsel leidt dit niet tot onverbindendverklaring, maar kan de rechter de betreffende bepaling wel buiten toepassing verklaren. Het effect hiervan is dat een op dit voorschrift berustend besluit door de rechter kan worden vernietigd.

Het is dan ook belangrijk de voorschriften in de huisvestingsverordening en de daarop gebaseerde besluiten goed te motiveren. Daarnaast is het belangrijk te weten dat bij het opnemen van een omzettingsvergunningplicht in de huisvestingsverordening niet mag worden afgeweken van artikel 2, lid 1 van de Huisvestingswet 2014. Hierin is bepaald dat de gemeenteraad zijn bevoegdheden alleen gebruikt als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Het opnemen van een ander doel, zoals bescherming van de leefbaarheid, gaat die bevoegdheden te buiten. Dit doel mag wel opgenomen worden als een criterium waaraan een aanvraag voor een omzettingsvergunning wordt getoetst.

Dit geldt ook bij het onttrekken of onttrokken houden van woonruimten, het samenvoegen of samengevoegd houden van woonruimten en het verbouwen of in verbouwde staat houden van woonruimten.

NB: In het geval van toeristische verhuur van woonruimten of opkoopbescherming mogen wel meer doelen worden gesteld.

Let bij het nemen van besluiten op grond van de huisvestingsverordening ook op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, waarin een nieuwe evenredigheidstoets is vastgesteld. Ook over dit onderwerp hebben wij meerdere berichten geschreven.

Vijverberg Advocaten & Adviseurs heeft specialisten in dienst die veel ervaring hebben met het opstellen en actualiseren van huisvestingsverordeningen. Neem vooral contact met ons op via 079- 3631919.