Wet openbaarheid van bestuur en Wet dwangsom: een geldige ingebrekestelling?

Sommige rechtsbijstandverleners verdienen hun brood met het indienen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Doel is soms niet het verkrijgen van informatie voor hun cliënt, maar het innen van een dwangsom. Om dit te bereiken moet (na de beslistermijn van vier weken) een ingebrekestelling verzonden worden. Als het bestuursorgaan vervolgens niet tijdig (binnen twee weken daarna) besluit, verbeurt het bestuursorgaan een dwangsom. Deze dwangsom kan oplopen tot maximaal € 1.260,-. In deze update gaan wij aan de hand van jurisprudentie in op de vraag welke voorwaarden gelden voor een geldige ingebrekestelling. Mag het bestuursorgaan eisen stellen aan een ingebrekestelling?

De jurisprudentie

Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Hierna: de Afdeling) van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5083) valt af te leiden dat een schrijven dat bedoeld is als formele ingebrekestelling ook als zodanig herkenbaar moet zijn. In deze zaak gaat het om de kwalificatie van een brief van de indiener van een Wob-verzoek. De brief is gericht aan het afdelingshoofd en bevat een herinnering aan het lopende verzoek om informatie en de kennisgeving van de wens spoedig een besluit op dat verzoek te ontvangen. Uit de brief valt volgens de afdeling niet af te leiden dat daarmee bedoeld is het afdelingshoofd te manen binnen een bepaalde termijn alsnog een besluit op het verzoek te nemen of dat aanspraak op een dwangsom zal worden gemaakt, indien dat besluit niet binnen een redelijke termijn wordt genomen. Te meer nu in de brief geen termijn is gesteld. De brief hoefde daarom niet aangemerkt te worden als een ingebrekestelling zodat geen dwangsom verschuldigd is.

Een andere uitspraak van de rechtbank Den Haag (17 juli 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:8649) heeft betrekking op een ingebrekestelling waarin het referentienummer van het bestuursorgaan ontbreekt. Dit ondanks het feit dat daar in eerdere brieven expliciet om was gevraagd. Omdat het bestuursorgaan de ingebrekestelling daardoor niet kan koppelen aan het onderliggende Wob-verzoek, is het bestuursorgaan van mening dat geen sprake is van een geldige ingebrekestelling.

De rechtbank Den Haag is het daar mee eens en overweegt dat een centrale gedachte in het bestuursrecht is dat burgers kunnen afdwingen dat bestuursorganen binnen de kaders van hun bevoegdheden blijven. Door de Wet dwangsom wordt deze centrale gedachte doorbroken, omdat daarin aan de burger een bevoegdheid wordt toegekend met een belastend rechtsgevolg voor het bestuursorgaan. Dat belastende gevolg wordt gevormd door het feit dat bij niet tijdig beslissen een dwangsom wordt verbeurd. De wet introduceert daarmee een zekere wederkerigheid in de rechten en plichten die burger en overheid jegens elkaar hebben. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders dan met zich brengen dat er ook een zekere wederkerigheid moet zitten in de behoorlijkheidsnormen waar partijen elkaar over en weer aan mogen houden. In aansluiting hierop merkt de rechtbank op dat een professioneel rechtsbijstandverlener kan weten dat voortvarendheid in besluitvorming wordt bevorderd door het vermelden van een referentienummer van het bestuursorgaan. Gelet op de grote hoeveelheid zaken die bij het bestuursorgaan lopen en de grote hoeveelheid brieven die het bestuursorgaan ontvangt kan immers niet worden volgehouden dat met het vermelden van eisers naam en het briefnummer van eisers gemachtigde voldoende duidelijk is gemaakt op welk te nemen besluit de ingebrekestelling betrekking heeft.

Betekenis voor de praktijk

Overheidsinstanties worden nog steeds geconfronteerd met een grote hoeveelheid verzoeken op grond van de Wob en, in het verlengde daarvan, ingebrekestellingen en vorderingen tot het betalen van een dwangsom. Omdat een indiener van een verzoek op grond van de Wob geen belang hoeft te stellen en een ingebrekestelling in principe vormvrij is, heeft het bestuursorgaan weinig juridische middelen om een verzoek te weigeren of geen dwangsom toe te kennen als een ingebrekestelling is ingediend. De uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 laat zien dat wil sprake zijn van een geldige ingebrekestelling, een ingebrekestelling wel als zodanig herkenbaar moet zijn. Uit de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 juli 2013 blijkt dat door het bestuursorgaan in het kader van de behoorlijkheidsnormen bepaalde voorwaarden gesteld mogen worden aan een ingebrekestelling, bijvoorbeeld dat deze herleidbaar is naar het onderliggende Wob-verzoek door vermelding van het referentienummer van het bestuursorgaan.

Toekomstige ontwikkelingen

Tegen de hiervoor besproken uitspraak van de rechtbank Den Haag is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Nadat de Afdeling zich heeft uitgesproken, zal weer iets duidelijker worden of en in welke mate bestuursorganen voorwaarden en grenzen kunnen stellen aan het gebruik van de Wob en de Wet dwangsom.

Datzelfde geldt voor een andere interessante casus die in dit verband speelt:

Beroeps-Wobbers vragen regelmatig, in een administratief beroepschrift tegen een verkeersboete, om toezending van stukken, waarbij zij verwijzen naar de Wob. De vraag is dan of een dergelijk verzoek moet worden opgevat als Wob-verzoek.

De rechtbank Den Haag oordeelde in een dergelijke casus (15 juli 2013, AWB 13/652) dat een in een administratief beroepschrift gedaan verzoek, dat strekt tot verkrijging van documenten die worden gevraagd ter onderbouwing van het administratief beroep, geen Wob-verzoek is maar een verzoek gebaseerd op artikel 7:18, vierde lid Awb. In een soortgelijke casus oordeelde de rechtbank Overijssel op 30 september 2013 (AWB 13/1108) dat, hoewel in het verzoek is verwezen naar de Wob, het verzoek niet als Wob-verzoek hoeft te worden aangemerkt, maar als een verzoek om ontvangst van stukken hangende de lopende procedure. Het toetsingskader van de Wob ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden, is volgens de rechtbank Overijssel niet dienstig aan het doel waarmee het verzoek is ingediend, te weten het compleet maken van het dossier met de processtukken.

Tegen beide uitspraken is hoger beroep aangetekend, dus het wachten is op de uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Overlast oneigenlijke Wob-verzoeken beperken?

Wob-verzoeken worden veelaal digitaal, per e-mail, ingediend. Een mogelijkheid om het aantal oneigenlijke Wob-verzoeken terug te dringen, is om voor deze verzoeken de elektronische weg af te sluiten. Hoe doe je dat? Hoe sluit je deze route voor Wob-verzoeken af? Lees hierover meer in onze vorige update: “Misbruik van Wob-verzoeken tegengaan? Sluit de elektronische weg af.”