De juiste schadevergoedingsprocedure in het ambtenarenrecht

Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns) in werking getreden. De procedure rondom schadevergoedingen in het ambtenarenrecht is hierdoor aanzienlijk veranderd. Hoewel de Wns inmiddels meer dan vier jaar geleden is ingevoerd, wordt de procedure rondom schadevergoeding in het ambtenarenrecht nog vaak als ingewikkeld ervaren. Zo vragen rechtsbijstandverleners in bezwaarschriften nog regelmatig namens de ambtenaar om vergoeding van alle schade die de ambtenaar door het bestreden besluit heeft geleden. Vaak wordt dit verzoek gebaseerd op artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW).

Waarom is dit niet de juiste route voor een ambtenaar om een schadevergoedingsprocedure te starten?

Verzoekschriftprocedure schadevergoeding

Een ambtenaar kan zijn werkgever vragen de schade te vergoeden die hij stelt te lijden door een bepaald besluit. De beslissing van de werkgever op dit verzoek is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, maar tegen deze reactie kan de ambtenaar geen rechtsmiddelen aanwenden. Sinds 1 juli 2013 staat in artikel 8:4, eerste lid, onderdeel f, Awb namelijk dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen. Aangezien geen beroep kan worden ingesteld, kan de ambtenaar volgens artikel 7:1 Awb ook geen bezwaar maken. Het welbekende ‘zelfstandig schadebesluit’ is hiermee komen te vervallen.

De enige manier waarop de ambtenaar vanaf 1 juli 2013 zijn schade kan verhalen is door een verzoekschriftprocedure te starten bij de bestuursrechter. Artikel 8:88, eerste lid Awb bepaalt dat de bestuursrechter op verzoek van een belanghebbende bevoegd is een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade. De ambtenaar hoeft overigens niet altijd een aparte verzoekschriftprocedure te starten. Hij kan er ook voor kiezen zijn verzoek om schadevergoeding in te dienen tijdens de behandeling van een eventueel beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (artikel 8:91 Awb).  

In artikel 8:92 Awb is neergelegd aan welke eisen een verzoekschrift moet voldoen. Daarnaast schrijft artikel 8:90, tweede lid Awb voor dat de ambtenaar acht weken vóórdat hij een verzoekschrift kan indienen, zijn werkgever schriftelijk om vergoeding van de schade moet vragen. De gedachte achter deze kennisgeving is dat partijen er mogelijk onderling uit kunnen komen en zij hun geschil niet aan de bestuursrechter hoeven voorleggen. Als een ambtenaar in zijn bezwaarschrift gelijktijdig vraagt om vergoeding van de schade die hij door het bestreden besluit lijdt of zal lijden, kan dit worden aangemerkt als een kennisgeving in de zin van artikel 8:90, tweede lid Awb. Het schadevergoedingsverzoek kan echter niet in de bezwaarprocedure worden behandeld. Hiervoor dient de ambtenaar een aparte verzoekschriftprocedure te starten bij de bestuursrechter.

Competentieverdeling civiele- en bestuursrechter

Vóór 1 juli 2013

De schadevergoedingsprocedure voor ambtenaren was vóór 1 juli 2013 minder afgebakend dan nu. Een van de overwegingen om titel 8.4 van de Awb in te voeren was dat onder het oude recht (te) veel procedures bestonden voor een ambtenaar om schade van zijn werkgever te vorderen. Vóór 1 juli 2013 kon een ambtenaar zijn werkgever om schadevergoeding vragen door:

• de rechter op grond van artikel 8:73 Awb te verzoeken hem schadevergoeding toe te kennen zodra in de beroepsprocedure duidelijk werd dat het besluit onrechtmatig was;
• de werkgever schriftelijk om vergoeding van zijn schade te vragen. Tegen de reactie van de werkgever op dit verzoek kon hij bezwaar en beroep instellen (het ‘zelfstandig schadebesluit’);
• een procedure te starten bij de civiele rechter op grond van artikel 6:162 BW. Deze route heeft de Hoge Raad in 2002 opengesteld voor ambtenaren (Hoge Raad, 15 november 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE8464).  

De ambtenaar kon dus zelf kiezen of hij zijn schade langs bestuursrechtelijke of civielrechtelijke weg wilde verhalen.

Na 1 juli 2013

Sinds de inwerkingtreding van titel 8.4 van de Awb kan de ambtenaar zijn schade alleen nog op zijn werkgever verhalen door een verzoekschriftprocedure te starten bij de bestuursrechter. Artikel 8:88, eerste lid Awb bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is een schadeverzoek in behandeling te nemen als de schade het gevolg is van:

• een onrechtmatig besluit;
• een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
• het niet tijdig nemen van een besluit;
• een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij – kort gezegd – een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet belanghebbende is.

Daarnaast staat in artikel 8:89, eerste lid Awb dat als de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep in enige of hoogste aanleg oordeelt, de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is. Aangezien de Centrale Raad in ambtenarenzaken altijd in hoogste aanleg oordeelt, betekent dit dat uitsluitend de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over schadeverzoeken van ambtenaren. De rol van de civiele rechter is hierbij volledig uitgesloten.

Overgangsrecht schadeverzoeken ambtenaren

Het is voorts van belang bij schadeverzoeken op het overgangsrecht in de Wns te letten. Als de schade is veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt vóór 1 juli 2013 of door een handeling die werd verricht vóór 1 juli 2013, dan is het oude recht van toepassing (artikel IV Wns). Het is denkbaar dat een besluit vóór 1 juli 2013 is genomen en de onrechtmatigheid van het besluit pas enkele jaren later in de hoger beroepsfase komt vast te staan. Als de ambtenaar vervolgens schade vordert, is het overgangsrecht van toepassing. Het schadeveroorzakende besluit dateert immers van vóór 1 juli 2013.      

Bij het voorgaande is van belang dat voor schadeverzoeken in beginsel een verjaringstermijn van vijf jaar geldt. De verjaringstermijn gaat pas lopen vanaf het moment dat de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend. Het oude recht inzake schadevergoedingsprocedures speelt tegenwoordig dus nog een grotere rol dan in eerste instantie te verwachten is.

Tips/aandachtspunten voor werkgevers:

• Let bij schadeverzoeken op of het schadeveroorzakende besluit of de schadeveroorzakende handeling zich vóór of na 1 juli 2013 heeft voorgedaan. Dit in verband met het overgangsrecht;
• Wanneer u afwijzend reageert op de vraag van de ambtenaar om zijn schade te vergoeden, is uw reactie geen appellabel besluit. Als een ambtenaar toch bezwaar maakt tegen uw afwijzende reactie, wordt zijn bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard. Wij adviseren u vanuit praktisch oogpunt dan ook geen bezwaarclausule onder uw reactie op te nemen;
• Weet dat een ambtenaar tegenwoordig geen schadevergoedingsprocedure meer kan starten bij de civiele rechter op grond van artikel 6:162 BW;
• Let op dat deze publicatie alleen betrekking heeft op ambtenaren die schade vorderen van hun werkgever. Als bijvoorbeeld een burger schade vordert van een bestuursorgaan, is wel denkbaar dat een schadeprocedure wordt gestart bij de civiele rechter. Artikel 8:88 en 8:89 Awb sluiten deze route namelijk niet per definitie uit.