Waarom ambtenaren hun salarisstrook goed moeten controleren

Geschreven door: mr. Liselotte Straathof

Dat voor ambtenaren ook in het civiele arbeidsrecht een hogere maatstaf van integriteit geldt, volgt duidelijk uit de jurisprudentie. Zij zijn op grond van de Ambtenarenwet immers nog altijd verplicht zich te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Ook gelden er voor hen specifieke voorschriften, bijvoorbeeld ten aanzien van het verrichten van nevenwerkzaamheden, vrijheid van meningsuiting en geheimhouding. Dat van een ambtenaar ook meer mag worden verwacht op financieel gebied, blijkt uit een recente uitspraak van het Hof ’s-Hertogenbosch.  

Wat was er aan de hand?

Een medewerker van de Belastingdienst volgt het opleidingstraject fiscale accountancy en wordt, anders dan met hem is besproken, met ingang van 1 mei 2019 per ongeluk ingeschaald in schaal 10 trede 6 (hierna: 10.6), in plaats van in schaal F, trede 6 (hierna: F.6). Die verkeerde schaal staat op het besluit dat de medewerker ontvangt en op de salarisspecificaties die volgen. Dit betekent een verschil in salaris van ruim € 1.000,- bruto. De Belastingdienst komt hier meer dan een jaar later achter, verlaagt het salaris naar de ‘juiste’ schaal en vordert bijna € 6.650,- netto aan te veel ontvangen salaris terug. 

De medewerker is het daar niet mee eens en start een procedure. Hij is van mening dat hij niet wist en niet kon weten dat hij te veel salaris ontving. Met het besluit (het P-direktformulier) is het salaris vastgesteld op schaal 10.6. Tegen dat besluit is geen beroep meer mogelijk volgens de medewerker. Daarmee is aan hem een toerekenbare en ongeclausuleerde toezegging gedaan. Volgens de medewerker staat het vertrouwensbeginsel eraan in de weg dat het salaris wordt teruggevorderd. Verder stelt de medewerker dat het salaris conform schaal 10.6 een arbeidsvoorwaarde is geworden die niet eenzijdig mag worden gewijzigd. De kantonrechter wijst alle vorderingen van de medewerker af. De kantonrechter oordeelt dat de medewerker wist of redelijkerwijs kon weten dat hij per 1 mei 2019 had moeten worden ingeschaald in schaal F.6, en dat hij per ongeluk was ingedeeld in schaal 10.6. Hij wist dus of kon weten dat het besluit onjuist was en dat hij te veel salaris had ontvangen. De medewerker gaat in hoger beroep bij het hof. 

Wat is het beoordelingskader?

De kantonrechter hanteerde als beoordelingskader dat de werkgever en werknemer verplicht zijn zich als goed werkgever en werknemer te gedragen (artikel 7:611 BW). Als voor de werknemer niet duidelijk hoefde te zijn dat er te veel is betaald, dan kan terugvordering van onverschuldigd betaald loon in strijd zijn met het goed werkgeverschap. De kantonrechter verwijst naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB), waaruit volgt dat een bestuursorgaan bevoegd is tot terugvordering van wat aan een ambtenaar ten onrechte is betaald. Dit op grond van het algemeen rechtsbeginsel dat dat wat onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd. De bevoegdheid tot terugvordering bestaat tenzij andere algemene rechtsbeginselen zich hiertegen verzetten. Uit de jurisprudentie van de CRvB volgt verder dat een bestuursorgaan hetgeen onverschuldigd is betaald in beginsel kan terugvorderen, als de ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving. Tegen dat beoordelingskader is de werknemer niet opgekomen, waardoor het hof ook van dat beoordelingskader uitgaat. 

Wat vindt het hof?

Het hof moet dus kortgezegd beoordelen of de medewerker in dit geval redelijkerwijs wist of kon weten dat hij te veel salaris ontving. Het hof stelt voorop dat de Belastingdienst voorafgaand aan het besluit tegen de medewerker heel duidelijk is geweest over de schaal en de trede waarin hij met ingang van 1 mei 2019 zou worden geplaatst bij voldoende functioneren. Dat was schaal F.6. Dit staat expliciet vermeld in het overdrachtsformulier dat de medewerker voor akkoord heeft ondertekend en het is tevens benoemd in een gespreksverslag. De medewerker erkent dat hij heeft gezien dat in het besluit en op zijn loonstrook een andere schaal is opgenomen. Daarmee staat in beginsel vast dat de medewerker op de hoogte was van de door de Belastingdienst gemaakte fout.

De medewerker stelt onder andere dat hij ervan uitging dat de groepsfuncties, zoals F.6, werden uitgefaseerd. Het hof gaat daar niet in mee, omdat er voor die stelling geen relevante onderbouwing is gegeven. De toezegging die aan het begin van het dienstverband aan de medewerker is gedaan, was dat het behalen van zijn masteropleiding en zes jaren relevante werkervaring een aspect zouden vormen voor een salarisverhoging. Die toezegging is de Belastingdienst ook nagekomen. De medewerker had recht op een salarisverhoging van een aantal extra periodieken en heeft die ook gekregen. De medewerker is op enig moment namelijk direct van schaal F.0 naar schaal F.6 bevorderd. 

Volgens de medewerker vormde de salarisverhoging van € 1.000,- bruto per maand voor hem geen aanleiding om te bedenken dat de Belastingdienst een fout had gemaakt. Naar het oordeel van het hof staat voorop dat de indeling in de onjuiste schaal voor de medewerker al voldoende reden had moeten zijn om te twijfelen aan de juistheid van het besluit. Dat schaal 10.6 gelijk zou zijn aan schaal F.6 is een onjuiste veronderstelling. Op het intranet staan de salaristabellen met actuele salarisbedragen. Voor het hof staat in rechte vast dat de medewerker de salaristabellen had kunnen raadplegen. 

Het had voor de medewerker dus redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat hem ten onrechte te veel salarisverhoging was toegekend. De medewerker voerde nog aan dat een verhoging van € 1.000,-bruto per maand in de lijn der verwachting lag, maar onderbouwde dat niet. Het hof ging daar niet in mee. Kijkend naar de opbouw van de opleiding moest de medewerker op het moment van de verhoging nog enige jaren aan opleiding doorlopen. Het hof concludeert dat niet alleen de onjuiste schaal maar ook het bedrag van de verhoging voor de medewerker aanleiding had moeten zijn om na te gaan of dit wel correct was. Het hof overweegt dat in het algemeen van een ambtenaar een aanzienlijke mate van oplettendheid mag worden verwacht bij het controleren van afrekeningen en specificaties die hem door het bevoegd gezag worden toegezonden. Het hof verwijst bij die conclusie naar uitspraken van de CRvB. Als de medewerker de salarisschalen niet op intranet had kunnen vinden, dan had het op zijn weg gelegen om de Belastingdienst te vragen of de indeling in een andere schaal wel correct was.

De medewerker deed nog een beroep op een vacature waarin als salarisniveau schaal 10/schaal 11 stond vermeld, maar dat ging om een andere functie met een ander salarisverloop. Verder had de medewerker een document overgelegd waaruit bleek dat een collega per 1 september 2023 wordt ingeschaald in schaal 10 trede 1. De Belastingdienst heeft daarop aangegeven dat het beleid per 1 augustus 2022 is gewijzigd. Volgens het hof is de wijze van indeling in schalen in 2023 niet relevant  voor de beoordeling van het geschil tussen partijen. Het gaat erom wat de situatie was in 2019 en of de medewerker op dat moment wist of had moeten weten dat de Belastingdienst een fout had gemaakt. Dit is naar het oordeel van het hof het geval en het hof bekrachtigt het vonnis van de kantonrechter. 

Wanneer niet terugvorderen?

Deze uitspraak roept ook de vraag op wat nu voorbeelden zijn van situaties waarin te veel betaald salaris niet kan worden teruggevorderd. In de jurisprudentie zijn daar niet zo veel voorbeelden van te vinden. Een voorbeeld van een arbeidsrechtelijke uitspraak waarin dit aan de orde was, is een tien jaar oude uitspraak van het hof ‘s-Hertogenbosch (Gerechtshof 's-Hertogenbosch 10 juni 2014, ECLI:NL:GHSHE:2014:1727). Daarin overwoog het hof kortgezegd dat het terugvorderen op grond van onverschuldigde betaling in dat geval in strijd was met de eisen van goed werkgeverschap als bedoeld in artikel 7:611 BW. De werkgever was ervan op de hoogte dat hij een te hoog salaris betaalde, maar heeft dat om hem moverende redenen op dat moment niet gecorrigeerd. De werkgever was tegen de werknemer ook niet geheel duidelijk geweest over de hoogte van het salaris.  

Een ander voorbeeld is een uitspraak van de CRvB uit 2005, waarbij het net als in de meest recente uitspraak ging om een ambtenaar van de Belastingdienst (CRvB 10 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT0115). Daar overwoog de CRvB dat in het algemeen van een ambtenaar een aanzienlijke mate van oplettendheid mag worden verwacht bij het controleren van afrekeningen en specificaties die hem door het bevoegd gezag worden toegezonden. De CRvB overwoog daarnaast dat dit temeer geldt in een geval als hier aan de orde, waar het gaat om een belastingambtenaar die uit hoofde van zijn functie vertrouwd is met de omgang met cijfers. Desondanks was in dat geval de grens overschreden van wat de Belastingdienst nog in redelijkheid aan begrip en inzicht van de ambtenaar mocht verlangen. De ontstane problemen vinden hun oorsprong in het feit dat de ambtenaar ten onrechte is ontslagen. Bij het ongedaan maken van de financiële gevolgen daarvan heeft de Belastingdienst ‘fout op fout gestapeld’ en bij pogingen om deze fouten te herstellen opnieuw een ernstige misslag begaan. De specificaties waren onduidelijk en verwarrend. Daarom, en gelet op het aantal te verrekenen posten, kan de Belastingdienst ook niet staande houden dat de ambtenaar bij een globale vergelijking van de bedragen had moeten beseffen dat hij meer ontving dan waar hij recht op had. 

Het ging hierbij dus, anders dan in de meest recente uitspraak, om situaties waarin minder duidelijk was dat de betaalde bedragen onjuist waren en waarin de werkgever daar ofwel al eerder van op de hoogte was ofwel zelf een aanzienlijk aandeel heeft gehad in het creëren van de fouten en onduidelijkheid. 

Conclusie

Uit de recente uitspraak van het hof ‘s-Hertogenbosch is een aantal belangrijke conclusies te trekken: 

• Onverschuldigde betalingen kunnen in beginsel worden teruggevorderd als de ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving;
• Terugvordering van onverschuldigd betaald loon kan in strijd zijn met het goed werkgeverschap als voor de werknemer niet duidelijk hoefde te zijn dat er te veel is betaald;
• Als het gaat om ambtenaren is de jurisprudentie van de CRvB over terugvordering van onverschuldigd betaald salaris nog altijd relevant;
• Voor ambtenaren geldt in zijn algemeenheid dat een aanzienlijke mate van oplettendheid mag worden verwacht bij het controleren van afrekeningen en specificaties die hem door het bevoegd gezag worden toegezonden. 

Als er per ongeluk te veel salaris aan een werknemer is betaald, bestaat de mogelijkheid om dat salaris terug te vorderen, mits de werknemer wist of behoorde te weten dat er te veel is betaald. Voordat wordt teruggevorderd is het verstandig te onderzoeken welke redenen eraan ten grondslag liggen dat te veel is betaald. Het is in dat kader van belang wat er naar de werknemer is gecommuniceerd over het bedrag waar hij of zij recht op heeft en in hoeverre de werknemer kon weten dat het bedrag dat hij of zij ontving niet juist was.

Daarbij kan bijvoorbeeld worden gekeken naar de volgende punten:

• Is schriftelijk vastgelegd op welk salaris de werknemer recht heeft, bijvoorbeeld in een brief, e-mail of gespreksverslag?
• Welke schaal en welk bedrag stonden op de salarisspecificaties?
• Is er een beleid waarin is vastgelegd op welk salaris de werknemer per situatie recht heeft?
• Zijn de salarisschalen en de bijbehorende bedragen voor de werknemer te raadplegen, bijvoorbeeld via intranet? 
• Hoe groot is het verschil tussen het bedrag dat de werknemer had moeten ontvangen en het bedrag dat aan de werknemer is uitbetaald?

Krijgt u te maken met een situatie waarin te veel is betaald of overweegt u te veel betaald salaris terug te vorderen? Dan adviseren wij u graag.