Schending hoorplicht in bezwaar leidt niet altijd tot vernietiging van de beslissing op bezwaar

Soms komt het voor dat een bestuursorgaan vergeet een bezwaarmaker in de gelegenheid te stellen zijn bezwaar mondeling toe te lichten bij de bezwaaradviescommissie. Als de bezwaarmaker zelf heeft gemeld dat hij geen behoefte heeft aan een mondelinge toelichting op zijn bezwaar dan is er geen probleem. Anders ligt dat als de bezwaarmaker niet te kennen heeft gegeven dat hij afziet van zijn recht om te worden gehoord maar het toch niet tot een hoorzitting is gekomen.

Rechtspraak tot voor kort

De rechtspraak was streng. Wanneer in een (hoger) beroep werd aangevoerd dat de hoorplicht was geschonden en de rechtbank of Centrale Raad van Beroep stelde vast dat daar inderdaad sprake van was, dan leidde dit in de regel tot vernietiging van de beslissing op bezwaar. Het horen van de bezwaarmaker is immers een essentieel onderdeel in de bezwaarprocedure (artikel 7:2 Awb) en het ten onrechte niet horen is een niet te herstellen gebrek in de bezwaarfase. Door het schenden van het recht te worden gehoord is de bezwaarmaker niet in de gelegenheid geweest alle feiten en omstandigheden naar voren te brengen die noodzakelijk zijn om te komen tot een integrale heroverweging van het bestreden besluit. Het bestuursorgaan dient dus zeer terughoudend te zijn bij het veronderstellen dat het niet nodig is een bezwaarmaker te horen en moet er niet zomaar van uitgaan dat een bezwaarmaker geen behoefte heeft te worden gehoord. Schriftelijk verifiëren was dan ook altijd het advies: ‘Wat wil je, gehoord worden ja of nee?’.

Recente uitspraken

In een recente uitspraak van 31 januari 2017, ECLI:NL: CRVB:2017:371 komt de Centrale Raad van Beroep tot een ander oordeel. De Raad stelt vast dat de bezwaarmaker weliswaar ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase, maar dat hij hierdoor niet in zijn belang is geschaad. De Raad wijst er op dat de bezwaarmaker in beroep en hoger beroep voldoende in de gelegenheid is geweest zijn standpunten naar voren te brengen en stukken in te dienen. Het lijkt er dus op dat de Raad in deze uitspraak tot te conclusie komt dat het schenden van de hoorplicht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. Dit standpunt heeft de Raad ook in twee andere recente uitspraken ingenomen: ECLI:NL: CRVB: 2016:4784 en ECLI:NL: CRVB: 2016:3651.

Andere appelcolleges

Uit de noot bij de uitspraak van 31 januari 2017, van mevrouw mr. M. Wever (AB 2017/103), blijkt dat andere appelcolleges genuanceerder lijken te denken over het ontbreken van de benadeling van de bezwaarmaker. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven gaat hiervan pas uit wanneer partijen van mening verschillen over het recht en niet over de feiten.

De Hoge Raad heeft in uitspraken overwogen dat het ten onrechte niet horen van een belanghebbende alleen te repareren is wanneer de belanghebbende in beroep en hoger beroep in de gelegenheid is geweest mondeling en schriftelijk zijn bezwaren uiteen te zetten. Tot zover niets nieuws. Maar bovendien moet daarnaast geen verschil van mening meer bestaan over de feiten en de weging van die feiten en moet het beslissende bestuursorgaan geen beleidsvrijheid toekomen, aldus de Hoge Raad.

Het standpunt van de Hoge Raad lijkt correct. Want als sprake is van beleidsvrijheid voor het bestuursorgaan, vindt in de bezwaarfase de beoordeling van de doelmatigheid van het besluit plaats. In beroep en hoger beroep toetst de rechter slechts marginaal en daarmee dus slechts de rechtmatigheid van het besluit en niet de doelmatigheid. Bovendien geldt uit een oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding van een besluit dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van de beslissing op bezwaar ervoor zorgt dat hij kennis draagt van alle relevante feiten en belangen. Het horen van de bezwaarmaker is in dit kader dan een noodzakelijke vereiste. Dit maakt dat de rechter per situatie moet beoordelen of is voldaan aan de voorwaarde dat met het passeren van de verplichting om bezwaarde te horen de belangen van bezwaarde niet onevenredig zijn geschonden.

Conclusie

Wat valt uit deze uitspraak van de Centrale Raad te leren? Duidelijk is dat je nog steeds niet lichtzinnig om moet gaan met het recht van een bezwaarmaker om tijdens de bezwaarfase te worden gehoord. Daar waar sprake is van het ten onrechte niet horen van een bezwaarmaker en reparatie van dit gebrek mogelijk is door de bezwaarmaker alsnog te horen, verdient dit aanbeveling boven het afzien van het horen.
Je kunt niet, zonder risico, ervan uitgaan dat in beroep of hoger beroep de rechter oordeelt dat de bezwaarmaker niet in zijn belang is geschaad wanneer hij niet is gehoord in de bezwaarfase. Bovendien wordt door alsnog te horen voorkomen dat het bestuursorgaan wordt veroordeeld tot vergoeding van de gemaakte proceskosten.