Wet open overheid: ook voor de semi-overheid?
Geschreven door: mr. Jesse Zonneveld
Een ieder kan op grond van de Wet open overheid (Woo) een verzoek om openbaarmaking van publieke informatie indienen. Dat verzoek moet worden ingediend bij een bestuursorgaan of bij een instelling, dienst of bedrijf dat onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan valt. In dat laatste geval beslist het bestuursorgaan op het Woo-verzoek. Wat als bijvoorbeeld de Staat alle aandelen in handen heeft van een bedrijf en een minister de rol van aandeelhouder vervult? Kan dan een verzoek worden ingediend bij dit bedrijf, over welk verzoek de minister een beslissing moet nemen? Precies over deze vraag boog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich op 18 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:184).
De feiten
Bij de Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA) wordt een Woo-verzoek ingediend door Stichting Laka. Dit is een stichting die zich ten doel heeft gesteld de natuur en het milieu te beschermen tegen in het bijzonder straling, radioactiviteit en kernenergie. COVRA heeft als enige bedrijf in Nederland de taak om radioactief afval te verzamelen, te verwerken en op te slaan. Sinds 2002 zijn alle aandelen van COVRA in handen van de Nederlandse Staat en is de minister van Financiën enig aandeelhouder. De minister van Infrastructuur & Waterstaat (I&W) is verantwoordelijk voor het beleid over radioactief afval en houdt toezicht op vergunningen van COVRA.
Laka dient een verzoek om openbaarmaking van milieu-informatie in bij COVRA en stelt dat COVRA een bedrijf is dat onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkt en dat valt onder de werking van het Verdrag van Aarhus en Richtlijn 2003/4/EG die zien op publieke toegang tot milieu-informatie. Volgens COVRA werkt zij niet onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan en kan zij niet aan het Woo-verzoek voldoen. Laka gaat in beroep tegen deze beslissing bij de bestuursrechter.
Oordeel van de rechtbank
Volgens de rechtbank gaat het om de vraag of een bedrijf de milieutaak op autonome wijze kan uitoefenen of dat de overheid hier een aanzienlijke, continue invloed op heeft. De rechtbank oordeelt dat COVRA niet onder één van de ministeries valt, omdat die geen directe zeggenschap hebben over de wijze waarop COVRA werkt. Ook hoeft COVRA zich niet te houden aan aanwijzingen. Omdat COVRA geen besluit heeft genomen op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – en volgens de rechtbank ook niet kan nemen – verklaart de rechtbank zich onbevoegd.
Het hoger beroep
Laka gaat in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank en stelt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan toepassing van het Verdrag van Aarhus en Richtlijn 2003/4/EG. Volgens Laka valt COVRA voor wat betreft de gevraagde milieu-informatie onder het begrip ‘overheidsinstantie’, omdat COVRA onder toezicht staat van het ministerie I&W.
De Afdeling overweegt dat bepalend is in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen geeft aan het bedrijf en in hoeverre het bedrijf zich hieraan dient te houden. Daarvoor is het enkele aandeelhouderschap niet voldoende. Dit is vaste nationale rechtspraak (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2014:1723). Daarnaast is er rechtspraak van het Hof van Justitie, meer in bijzonder het arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley (ECLI:EU:C:2013:853). Volgens dit arrest moet bij het begrip ‘toezicht’ rekening worden gehouden met de doelstellingen van Richtlijn 2003/4/EG. Dat doel is toegang geven tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd. Door het begrip ‘overheidsinstanties’ te verruimen vallen meer overheidsdiensten onder de werking van de richtlijn.
Vervolgens past de Afdeling deze rechtspraak toe op de zaak van COVRA. Of sprake is van een overheidsinstantie is afhankelijk van de wijze waarop COVRA kan bepalen hoe zij de milieutaken uitoefent. De wijze waarop beïnvloeding vanuit het ministerie plaatsvindt, is niet relevant. COVRA is een staatsdeelneming, maar krijgt geen financiële steun vanuit de overheid. De inkomsten komen van aanbieders van radioactief afval. COVRA is wel een belangrijke schakel in het radioactief-afvalbeleid en is het enige bedrijf waaraan aanbieders hun radioactief afval mogen geven. Door COVRA als enige bedrijf hiertoe aan te wijzen, creëert de Staat een monopolie op het gebied van inzameling, verwerking en opslag van radioactief afval. Daarbij komt dat de Staat bepaalt of COVRA in zijn huidige vorm wenselijk is of in de toekomst anders ingericht moet worden.
De Afdeling bekijkt daarna de statuten van COVRA. Hierin staat dat de minister van Financiën het recht heeft om de directie te benoemen, te schorsen en te ontslaan. Ook wordt de Raad van Commissarissen door de minister benoemd. Daarnaast moet de minister goedkeuring verlenen aan investeringen en worden geraadpleegd over strategische besluiten. De minister is als aandeelhouder ook nog degene die de jaarrekening vaststelt. De vraag die moet worden beantwoord is of sprake is van beslissende invloed door de minister van Financiën. De Afdeling oordeelt dat COVRA niet op autonome wijze kan bepalen hoe zij de haar toebedeelde milieutaken uitvoert en dat de overheid dit beslissend kan beïnvloeden. Dat brengt met zich mee dat COVRA dus een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam bedrijf is, zoals bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Woo. De ministers van I&W en Financiën zullen op het Woo-verzoek van Laka moeten beslissen, maar alleen voor wat betreft milieu-informatie waarover COVRA in het kader van de verrichting van de openbare dienst beschikt.
Conclusie
Een verzoek om openbaarmaking van informatie kan ook worden ingediend bij een instelling, dienst of bedrijf, werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan. Daarbij is van belang dat de instelling, de dienst of het bedrijf afhankelijk is van de mate waarin het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven en in hoeverre die opdrachten of aanwijzingen moeten worden gevolgd. Het antwoord op die vraag kan worden afgeleid uit de statuten. Het enkele feit dat een bestuursorgaan (enig) aandeelhouder is van een privaatrechtelijk rechtspersoon, is niet voldoende. De mate van beïnvloeding moet zodanig zijn dat de instelling, de dienst of het bedrijf, afhankelijk is van het bestuursorgaan. In het geval van COVRA zit dat voornamelijk in de bevoegdheden die de minister van Financiën heeft inzake de bedrijfsvoering van COVRA.
Hoewel de overheid dus niet direct betrokken is bij enkele overheidstaken die zij heeft neergelegd bij privaatrechtelijke rechtspersonen, kan het wel de overheid zijn die een beslissing moet nemen op Woo-verzoeken, omdat de privaatrechtelijk rechtspersoon onder verantwoordelijkheid van de overheid valt. De Staat was in 2020 aandeelhouder in 32 ondernemingen, waarvan 18 staatsdeelnemingen waarbij de minister van Financiën de aandeelhouder is. Denk bijvoorbeeld aan de Nationale Spoorwegen, Schiphol, de Nederlandse Loterij en KLM. Een verzoek om publieke informatie bij deze organisaties zal in beginsel moeten worden behandeld door de Staat.
Heeft u vragen naar aanleiding van deze publicatie of is bij uw organisatie een Woo-verzoek ingediend waarover u advies wenst te hebben? Vijverberg Advocaten en Adviseurs heeft specialisten in dienst die u graag verder helpen. Vijverberg kan u tevens ondersteunen met advies over een efficiënte afhandeling van Woo-verzoeken. Wij behandelen zeer regelmatig omvangrijke Woo-verzoeken, waarbij het hele proces bij de opdrachtgever uit handen wordt genomen en door ons overgenomen. Neem contact met ons op via 079 - 3631919 of mail ons.