De nieuwe systematiek van het normaal maatschappelijk risico bij planschade
Geschreven door: mr. Natasja Fokke
Als overheid kun je, wanneer je bijvoorbeeld een nieuw bestemmingsplan (of omgevingsplan bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet) vaststelt, te maken krijgen met woningeigenaren die vanwege de negatieve gevolgen van zo’n rechtmatig besluit schade lijden. Compensatie van die nadelen in de vorm van planschade zou dan op zijn plaats kunnen zijn. Als woningeigenaar draag je echter zelf ook een risico; het zogeheten ‘normaal maatschappelijk risico’. Dit kan ervoor zorgen dat het planschadebedrag lager uitvalt of komt te vervallen. In deze publicatie gaan we in op de systematiek die de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hanteert om tot een berekening van het percentage van het normaal maatschappelijk risico te komen. Aan de hand van een vergelijking van twee recente uitspraken wordt de betekenis hiervan voor de huidige praktijk verder besproken.
Planschade en het normaal maatschappelijk risico in de Wet ruimtelijke ordening
Planschade kan geclaimd worden op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Uit artikel 6.2 van de Wro volgt dat alleen de schade wordt vergoed “die redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven”. Dat is dus het normaal maatschappelijk risico. Iemand moet binnen een maatschappij gedurende de tijd nu eenmaal rekening houden met juridische of feitelijke veranderingen. Volgens de Wro valt in ieder geval een schadebedrag van 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade binnen het normaal maatschappelijk risico. Dit deel van de schade blijft dus altijd voor rekening van de woningeigenaar. Soms kan er echter een groter deel van de schade binnen het normaal maatschappelijk risico vallen. De wet zegt echter niets over hoe het bestuursorgaan de hoogte van het normaal maatschappelijk risico dient vast te stellen. Reden genoeg voor de Afdeling om een overzichtsarrest te wijzen.
Het overzichtsarrest: handvatten voor het bepalen van het normaal maatschappelijk risico
In het overzichtsarrest van 3 november 2021 beantwoordt de Afdeling de vraag hoe het normaal maatschappelijk risico moet worden vastgesteld. Voorop staat dat het bestuursorgaan beoordelingsruimte toekomt bij de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico. Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal maatschappelijk risico als drempel voor de tegemoetkoming hanteert, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering van dat besluit worden gesteld.
Een belangrijke vraag is of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling valt te beschouwen, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. Hiervoor moet worden gekeken naar twee indicatoren: (1) de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past en (2) de mate waarin de ontwikkeling in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.
De Afdeling geeft in deze uitspraak voor het bepalen van de hoogte van de drempel van het normaal maatschappelijk risico de volgende handvatten:
- Een drempel van 5% als aan beide indicatoren (1) en (2) geheel wordt voldaan.
- Een drempel van 4% als aan één van de indicatoren niet geheel wordt voldaan.
- Een drempel van 3% als aan één van de indicatoren helemaal niet is voldaan, of als aan beide indicatoren gedeeltelijk is voldaan.
- Een drempel van 2% als de planologische ontwikkeling geen normale maatschappelijke ontwikkeling is en deze geheel niet in de lijn der verwachtingen lag. Deze drempel geldt ook als aan één van de indicatoren gedeeltelijk is voldaan.
Alleen de planschade die boven de vastgestelde drempel van het normaal maatschappelijk risico uitkomt (mits zij niet voldoende anderszins is verzekerd), komt voor vergoeding in aanmerking.
Het overzichtsarrest in de praktijk
De Afdeling heeft het overzichtsarrest hierna veelvuldig toegepast in haar uitspraken. In een uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022 wordt het door het bestuursorgaan toegepaste normaal maatschappelijk risico getoetst. De aanvrager stelt onredelijk te worden benadeeld door de komst van een derde spoorweg en de aanleg van een ondergrondse verbinding voor weggebruikers nabij zijn woning. In beginsel hanteert de Afdeling de overzichtsuitspraak als basis voor de beoordeling. Nieuw is dat wordt aangegeven dat als de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, dit niet automatisch betekent dat de gevolgen volledig onder het normaal maatschappelijk risico vallen. Er komt betekenis toe aan eventuele onevenredige waardevermindering van de onroerende zaak (r.o. 32). Hiermee lijkt de Afdeling te verwijzen naar het evenredigheidsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Om de evenredigheidstoets ‘nieuwe stijl’ is veel te doen, zoals uiteengezet in een eerdere publicatie.
De overzichtsuitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 hierover heeft, omdat deze na het bovenstaande overzichtsarrest is gewezen, de Afdeling hier mogelijk toe bewogen. In bovenstaande casus wordt belanghebbende in het ongelijk gesteld omdat het aanleggen van een derde spoor gelet op de bestaande structuur, in de omgeving past. De realisatie van de onderdoorgang past niet in de bestaande structuur van de omgeving, omdat daarvoor bestaande woningen moeten wijken. Er is daarmee niet voldaan aan indicator 1. De uitbreiding van het spoor en de aanleg van de onderdoorgang passen wel binnen een gedurende een reeks van jaren door de overheid gevoerde beleid (indicator 2). De Afdeling is van oordeel dat onder deze omstandigheden de omvang van het normaal maatschappelijk risico op 4% mocht worden gesteld.
In een latere uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022 gaat het ook over een tegemoetkoming in planschade. Belanghebbende meent hierop aanspraak te hebben omdat er dichtbij nieuwbouw kan worden gerealiseerd. Ook hier wordt het normaal maatschappelijk risico getoetst en wordt dezelfde lijn gevolgd als in het overzichtsuitspraak. Opvallend is dat opnieuw wordt verwezen naar het evenredigheidsbeginsel, zoals de Afdeling eerder deed in de hiervoor genoemde uitspraak van 8 juni 2022. De evenredigheidstoets lijkt dus sinds de Harderwijk-uitspraak van 2 februari 2022 (extra) mee te wegen in het rechterlijke oordeel over het normaal maatschappelijk risico. Belanghebbende krijgt in deze zaak gelijk; de door de gemeente gehanteerde drempel voor het normaal maatschappelijk risico van 3% van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. De ontwikkeling paste naar haar aard en omvang niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en voor zover de ontwikkeling mogelijk is gemaakt door het nieuwe bestemmingsplan, was het masterplan weliswaar het toepasselijke gemeentelijke beleid, maar nog niet het gedurende een reeks van jaren toepasselijke beleid, aldus de Afdeling.
Conclusie: een duurzame leidraad
Het normaal maatschappelijk risico is op basis van de overzichtsuitspraak een stuk concreter geworden voor de praktijk. De twee aansluitende arresten laten zien dat het overzichtsarrest een duurzame leidraad vormt. Door de maatschappelijke veranderingen ontkomt de Afdeling er echter niet aan om extra nadruk te leggen op de evenredigheid van een besluit. Bestuursorganen kunnen hun voordeel doen met deze lijn in de jurisprudentie omdat middels de door de Afdeling gegeven handvatten de drempel van het normaal maatschappelijk risico beter bepaald kan worden. Besluiten kunnen op die manier beter worden gemotiveerd en vaker stand houden bij de rechter.
Vragen of advies nodig?
Heeft u vragen naar aanleiding van deze publicatie, bijvoorbeeld over het kunnen toetsen van het normaal maatschappelijk risico? Of wilt u advies over een deugdelijke motivering van uw besluiten? De adviseurs en advocaten van Vijverberg hebben jarenlange ervaring op (onder meer) het gebied van omgevingsrecht, nadeelcompensatie en planschade. Neem contact met ons op als wij u verder kunnen helpen.