Geschreven door: mr. Arjo Buurma
De Archiefwet 1995 heeft naast de Wet open overheid (Woo) een eigen openbaarmakingsregime. Documenten opgenomen in een archiefbewaarplaats zijn in principe openbaar. Op grond van artikel 15 van de Archiefwet 1995 kunnen beperkingen aan de openbaarheid worden gesteld. Uit een uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) blijkt verder dat tijdens de procedure over de geheimhouding door de voorzieningenrechter kan worden besloten om feitelijke inzage achterwege te laten totdat is beslist in de bodemprocedure.
De casus
Een gemeente heeft een rapport laten opstellen over de gang van zaken tijdens een reorganisatie. Daaruit blijkt dat er veel is misgegaan, onder andere met de wijze waarop ambtenaren zijn bejegend. Naar aanleiding hiervan is een raadsenquête gehouden en daarvoor is gebruik gemaakt van een enquêtecommissie. De enquêtecommissie legt, voor de duur van 75 jaar, op grond van artikel 15 van de Archiefwet 1995, geheimhouding op op de stukken van de raadsenquête die in het archief worden bewaard. Daar wordt bezwaar tegen gemaakt. Volgens de gemeente is dit bezwaar niet-ontvankelijk omdat het besluit tot geheimhouding geen extern rechtsgevolg zou hebben. Er is volgens de gemeente daarom geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waar bezwaar en beroep tegen openstaat. Dat zou pas het geval zijn als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding zou worden afgewezen.
De rechtbank Gelderland oordeelt (ECLI:NL:RBGEL:2022:6983) dat er wel degelijk sprake is van een besluit in de zin van de Awb omdat sprake is van een extern rechtsgevolg. De stukken zouden immers te raadplegen zijn geweest als de geheimhouding niet was opgelegd. Vervolgens oordeelt de rechtbank dat het besluit onbevoegd is genomen, omdat de enquêtecommissie daartoe niet bevoegd was. Het college zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
De gemeente stelt hoger beroep in tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland en vraagt met een voorlopige voorziening aan de Afdeling de werking van de uitspraak te schorsen zolang niet op het hoger beroep is beslist. De voorzieningenrechter wijst dit verzoek op 2 maart 2023 af en bepaalt dat het college binnen zes weken na de uitspraak van de rechtbank een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen. Zij overweegt daartoe dat het in het belang van een efficiënte en finale geschillenbeslechting is als de nieuwe beslissing op bezwaar en de aangevallen uitspraak beide in de bodemprocedure kunnen worden beoordeeld. Opvallend daarbij is dat de voorlopige voorzieningsrechter tevens bepaalt dat feitelijke inzage in de archiefbescheiden achterwege blijft voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
De uitspraak van de voorzieningenrechter
De uitspraak van de voorzieningenrechter (ECLI:NL:RVS:2023:896) is opvallend omdat de Archiefwet 1995 geen mogelijkheid kent om feitelijke inzage achterwege te laten als stukken openbaar zijn. In de Woo staat deze mogelijkheid wel. Als een bestuursorgaan besluit documenten openbaar te maken terwijl een derde-belanghebbende in de zienswijze heeft aangegeven het daar niet mee eens te zijn, dan geschiedt de feitelijke openbaarmaking pas na twee weken of, als de derde-belanghebbende een voorlopige voorziening tegen het Woo-besluit heeft aangevraagd, pas nadat daar een uitspraak op is gevolgd. Omdat de Archiefwet een dergelijke grond niet kent, zouden bij een gegrondverklaring van het bezwaar de stukken openbaar worden en dus te raadplegen zijn. De voorzieningenrechter lost dit praktisch op door te bepalen dat feitelijke inzage in de documenten achterwege kan blijven totdat in hoger beroep is beslist. Voorkomen moet worden dat onomkeerbare gevolgen zullen intreden die de hoger beroepsprocedure betekenisloos zouden maken, aldus de voorzieningenrechter. Hiermee creëert de voorlopige voorzieningenrechter van de Afdeling een mogelijkheid die in de Archiefwet 1995 niet is opgenomen. De rechter als aanvullende wetgever dus.
Gevolgen voor de praktijk
Allereerst dienen bestuursorganen er rekening mee te houden dat een besluit om beperkingen op te leggen aan de openbaarheid van bescheiden die in het archief zijn opgenomen een besluit is in de zin van de Awb. Hoewel in de bodemprocedure in hoger beroep dat oordeel nog anders kan uitvallen, ligt dat niet in de lijn der verwachtingen. Al in haar uitspraak van 5 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:928) oordeelde de Afdeling dat niet valt in te zien waarom een besluit waarmee een beperking aan de openbaarheid van archiefstukken wordt opgelegd, geen rechtsgevolgen zou hebben. Het is dus van belang dat het daartoe bevoegde bestuursorgaan het besluit neemt en het bestuursorgaan zich realiseert dat daar bezwaar en beroep tegen kan worden ingesteld.
Als een bezwaar of beroep tegen het besluit tot het opleggen van een beperking aan de openbaarheid van archiefstukken gegrond is, dan zou dat volgens de systematiek van de Awb en de Archiefwet ertoe leiden dat die stukken te raadplegen zijn. Dat kan worden voorkomen door een voorlopige voorziening aan te vragen. Zelfs als die deels wordt afgewezen, bestaat de mogelijkheid de voorzieningenrechter te verzoeken te bepalen dat feitelijke inzage in de archiefbescheiden achterwege blijft totdat in de bodemprocedure definitief op het hoger beroep is beslist.
Meer weten?
Heeft u vragen of wilt u meer weten over dit onderwerp? Wij helpen u graag met het beantwoorden van uw vragen. Bel (079 - 363 19 19) of mail ons. Of volg een van onze cursussen.