Overdragen van bevoegdheden aan samenwerkingsverbanden: een risicovolle operatie

In onze update 2010/3 kon u al lezen dat het overdragen van bevoegdheden aan een gemeenschappelijke regeling tot problemen kan leiden. In deze tweede update over de overdracht van bevoegdheden aan een gemeenschappelijke regeling gaan we verder in op de correcte overdracht van bevoegdheden. Vooral op het gebied van decentrale belastingen en bijstandszaken (WWB) zoeken steeds meer decentrale overheden de samenwerking.

Voor het aangaan van een samenwerking staan verschillende mogelijkheden open, zowel publiekrechtelijk als privaatrechtelijk. De publiekrechtelijke samenwerking vindt plaats op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De wet maakt diverse samenwerkingsvormen mogelijk: een gemeenschappelijk openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan, een centrumregeling of een regeling zonder meer, ook wel lichte regeling genoemd. In deze update wordt aandacht besteed aan de overdracht van bevoegdheden bij een gemeenschappelijk openbaar lichaam en een centrumregeling.

Bevoegdheden

Niet de rechtspersoon zelf (bijvoorbeeld de gemeente) maar de afzonderlijke bestuursorganen (bijvoorbeeld de raad, het college of de burgemeester) zijn bevoegd tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling (hierna: GR). Bestuursorganen kunnen alleen een gemeenschappelijke regeling treffen voor de overdracht van hun eigen taken. Het is daarom belangrijk duidelijk vast te stellen welke taken overgeheveld moeten worden en welk bestuursorgaan de bevoegdheid heeft deze taken uit te voeren. Zie voor voorbeelden waarin dit mis ging LJN: BL0748, AbRS, 27 januari 2010, Gst. 2010, 44 en 07/1632WWB, CRvB, 20 mei 2008 Gst. 2008, 89. Gaat het om de overdracht van taken van verschillende bestuursorganen, dan kan een gezamenlijke GR tot stand worden gebracht (gemengde regeling). Uit artikel 33 Wgr volgt dat de interne verdeling van bevoegdheden binnen een overheidsorganisatie bij overdracht van overeenkomstige toepassing is. Een bevoegdheid van de gemeenteraad komt daardoor in principe bij het algemeen bestuur terecht, een bevoegdheid van de burgemeester bij de voorzitter, enzovoort. Hierop zijn uitzonderingen mogelijk. Het is vereist dat in de GR niet alleen de belangen van de samenwerking worden benoemd, maar ook de specifieke bevoegdheden die de deelnemende organen willen overdragen. Alleen bevoegdheden die betrekking hebben op deze belangen én die worden genoemd in de regeling, kunnen worden overgedragen.

Overdracht aan een gemeenschappelijk openbaar lichaam

De gemeenschappelijke regeling in de vorm van een gemeenschappelijk openbaar lichaam is een nieuwe zelfstandige rechtspersoon die op grond van artikel 8 lid 1 Wgr wordt bestuurd door een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Na oprichting heeft het bestuur alleen nog maar organisatorische bevoegdheden, zoals de bevoegdheid de jaarrekening en begroting vast te stellen of de bevoegdheid als openbaar lichaam privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Over publiekrechtelijke bevoegdheden beschikken de bestuursorganen pas, nadat deze expliciet zijn overgedragen door de deelnemende bestuursorganen. In beginsel kunnen alle bevoegdheden aan organen van een gemeenschappelijk openbaar lichaam worden overgedragen, ook regelgevende bevoegdheden.

Delegatie

De overdracht van bestuursbevoegdheden en regelgevende bevoegdheden vindt plaats door delegatie als bedoeld in artikel 10:13 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor delegatie is een wettelijke grondslag vereist (artikel 10:15 Awb). Voor delegatie aan de bestuursorganen van een gemeentelijk gemeenschappelijk openbaar lichaam vormt artikel 30 lid 1 Wgr die wettelijke grondslag. Bij delegatie wordt niet alleen de bevoegdheid overgedragen maar komt de verantwoordelijkheid ook volledig bij de organen van het gemeenschappelijk openbaar lichaam te liggen. De overgedragen bevoegdheid wordt door het bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam zelfstandig en uit eigen naam uitgeoefend.

Mandaat

In geval van mandaat als bedoeld in artikel 10:1 Awb wordt de bevoegdheid gegeven om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. De verantwoordelijkheid blijft bij het mandaterende bestuursorgaan en dit mandaterend bestuursorgaan blijft zeggenschap houden. Een in mandaat genomen besluit geldt als besluit van de mandaatgever en de rechtsgevolgen zijn dezelfde als wanneer de mandaatgever zelf het besluit had genomen. Ondertekening van besluiten vindt plaats 'namens' het mandaatgevend bestuursorgaan om duidelijk te maken namens welk bestuursorgaan het besluit is genomen (Zie bijvoorbeeld: LJN: BB1469, CRvB, 7 augustus 2007, JB 2007/199). Als een bevoegdheid van een deelnemer van de GR wordt gemandateerd aan een orgaan of ambtenaar van de GR is sprake van mandatering aan een niet-ondergeschikte. Uit artikel 10:4 Awb volgt dat dit is toegestaan, mits de mandaatverlening de instemming van de gemandateerde heeft (Zie bijvoorbeeld: LJN: BN0704, Rechtbank Assen, 8 juli 2010, Gst. 2010, 111). Bij het uitbesteden van uitvoeringstaken via mandaat blijven de verordeningen en regelingen van de deelnemer aan de GR die het mandaat verleent, gelden. Degene die het mandaat krijgt, moet dus uitvoeren conform de regelgeving van de mandaatgever. Als de onderliggende regelgeving geharmoniseerd moet worden, dan zijn daarvoor wijzigingsbesluiten van de regelgeving noodzakelijk (Zie LJN: BL0748, AbRS, 27 januari 2010, Gst. 2010, 44).

Centrumregeling

Bij de variant van een centrumregeling op grond van artikel 8 lid 3 van de Wgr worden de bevoegdheden niet aan nieuwe organen (van het openbaar lichaam) overgedragen, maar aan ambtenaren of bestuursorganen van een van de deelnemers aan de GR. Een vaak voorkomend voorbeeld is de centraal gelegen grote gemeente die werkzaamheden op grond van de WWB uitvoert voor een aantal omringende, kleinere gemeenten. Om de werkzaamheden voor de deelnemende gemeenten uit te kunnen voeren, moeten bevoegdheden gedelegeerd of gemandateerd worden.

Delegatie

Voor delegatie van bevoegdheden aan een bestuursorgaan van een centrumregeling bestaat geen algemene wettelijke grondslag. Delegatie van bevoegdheden aan een bestuursorgaan van een centrumregeling is dus niet mogelijk. Een uitzondering geldt voor belastingen. Artikel 232 lid 2 Gemeentewet bevat een specifieke wettelijke grondslag voor delegatie van bevoegdheden met betrekking tot belastingen. Hieruit volgt dat het college kan bepalen dat niet de gemeentelijke heffingsambtenaar, maar een heffingsambtenaar van een andere gemeente, te weten de centrumgemeente bevoegd is. Deze constructie, waarbij een ander orgaan (het college) dan het bevoegde orgaan (de heffingsambtenaar) de bevoegdheden overdraagt aan een derde (de heffingsambtenaar van de centrumgemeente), wordt ook wel allodelegatie (of alienodelegatie) genoemd (Zie voor meer informatie over allodelegatie: LJN: BJ2298, Rechtbank Dordrecht, 2 juli 2009 of LJN: BL8816, CRvB, 16 maart 2010, Gst. 2010, 47).

Mandaat

De uitoefening van bevoegdheden door het bestuursorgaan van de centrale rechtspersoon zal dus in beginsel krachtens mandaat plaats moeten vinden. Voor de centrumregeling betekent dit dat de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften (verordeningen) in beginsel niet mogelijk is. Deze bevoegdheid kan op grond van artikel 10:3 lid 2 onder a Awb niet worden overgedragen via mandaat, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in die mogelijkheid al is voorzien. Wel kan de regelgevende bevoegdheid op het gebied van belastingen via allodelegatie worden overgedragen op grond van artikel 232, lid 2 Gemeentewet.

Conclusies en tips

• Het mandateren en delegeren van bevoegdheden in geval van samenwerking aan een gemeenschappelijke organisatie vereist een zorgvuldige aanpak.
• Inventariseer welke taken moeten worden overgedragen en wat de bijbehorende bevoegdheden zijn.
• Ga na of delegatie dan wel mandaat is toegestaan! Is er een wettelijke grondslag (delegatie); verzet de aard van de bevoegdheid zich tegen delegatie of mandaat?
• Zorg voor een goede formulering van het mandaat- of delegatiebesluit. Blijkt er duidelijk uit welke bevoegdheden worden overgedragen en zijn dat alle bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te kunnen voeren?