Vordering betaling subsidie op grond van overeenkomst: bestuursrecht of privaatrecht?
Geschreven door: mr. Annet van Soest
Tussen Deltaplein Ontwikkeling B.V. (hierna: Deltaplein) en gemeente Voorschoten is een Realisatieovereenkomst gesloten voor de herontwikkeling van het Deltaplein. Deltaplein wil dat de gemeente Voorschoten de financiële vergoeding zoals afgesproken in die Realisatieovereenkomst en handelsrente betaalt. Deltaplein stelt verschillende vorderingen in bij de burgerlijke rechter, die zich vervolgens afvraagt of hij wel bevoegd is. Is de realisatieovereenkomst een bevoegdhedenovereenkomst, zijn de uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen voor de gemeente van bestuursrechtelijke aard en gaat de vordering over deze verplichtingen? Zo ja, dan moet Deltaplein de bestuursrechtelijke weg bewandelen (ECLI:NL:RBDHA:2021:7306).
Wat is een bevoegdhedenovereenkomst?
Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst waarin een bestuursorgaan zich verplicht bepaalde bestuursrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde manier uit te voeren. Een bevoegdhedenovereenkomst heeft een gemengd privaat- en publiekrechtelijk karakter. In een eerdere publicatie stonden we stil bij de vraag of de invulling van de redelijke termijn bij het beëindigen van een subsidierelatie kan voortvloeien uit een overeenkomst (Publicatie d.d. 13 februari 2018, Redelijke termijn bij beëindigen subsidierelatie). Het antwoord is ‘ja’. De gemeente moest zich bij het beëindigen van de subsidie voor de bibliotheek houden aan de in de overeenkomst afgesproken redelijke termijn van twee jaar. Ook al was de overeenkomst inmiddels opgezegd (ECLI:NL:RBOBR:2017:5889).
Is de Realisatieovereenkomst een bevoegdhedenovereenkomst met verplichtingen van bestuursrechtelijke aard?
Of sprake is van een bevoegdhedenovereenkomst is een kwestie van uitleg, met de Haviltex-norm als uitgangspunt. Een zuiver taalkundige uitleg is niet voldoende. De uitleg is mede afhankelijk van de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan (de bepalingen in) de overeenkomst mochten toekennen en wat zij daarover redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Daarbij kan van belang zijn tot welke maatschappelijke kringen partijen behoren en welke rechtskennis van zodanige partijen kan worden verwacht. De rechter dient hierbij rekening te houden met alle bijzondere omstandigheden van het gegeven geval, gewaardeerd naar hetgeen de maatstaven van redelijkheid en billijkheid met zich meebrengen (ECLI:NL:HR:1981:AG4158).
In dit geval constateert de rechtbank dat de gevorderde bedragen betrekking hebben op de in de realisatieovereenkomst toegezegde financiële bijdrage aan het project. Die bijdrage is bedoeld voor het onrendabele deel van de exploitatie van het project en wordt in de Realisatieovereenkomst aangeduid als subsidie. De financiële bijdrage past ook in de definitie van artikel 4:21, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De gemeente is daarom voor het verstrekken van de bijdrage gebonden aan titel 4.2 van de Awb, de titel die gaat over het verstrekken van subsidie. In de regel wordt een subsidie eerst verleend en na afloop van de activiteiten vastgesteld op het bedrag waarop de subsidieontvanger definitief recht heeft. Hoewel de Realisatieovereenkomst niet expliciet vermeldt dat de bijdrage valt onder de Awb en dat na de verlening een vaststellingsbesluit moet volgen, mag van een professionele partij als Deltaplein verwacht worden dat zij op de hoogte is van het publiekrechtelijke karakter van een subsidie en de daarvoor geldende subsidieregels. Dit geldt temeer omdat Deltaplein tijdens de zitting aangaf vaker een subsidie te ontvangen voor de uitvoering van een project.
Kortom, de gemeente heeft met de Realisatieovereenkomst de verplichting op zich genomen haar publiekrechtelijke bevoegdheden tot het verlenen en vaststellen van de subsidie met het oog op de realisatie van het project op bepaalde wijze aan te wenden. In zoverre heeft de realisatieovereenkomst het karakter van een bevoegdhedenovereenkomst en bevat deze verplichtingen van bestuursrechtelijke aard voor de gemeente.
Is de vordering gericht op de uitoefening van de bestuursrechtelijke bevoegdheden door de gemeente Voorschoten?
De bestuursrechter is bevoegd wanneer het geschil gaat over de vraag of de gemeente haar bestuursrechtelijke bevoegdheden met betrekking tot het verstrekken van de subsidie overeenkomstig de in de Realisatieovereenkomst vastgelegde afspraken heeft gebruikt.
De rechtbank overweegt dat Deltaplein met haar vorderingen in feite nakoming wenst van de uit de bevoegdhedenovereenkomst voortvloeiende verplichting tot het nemen van een besluit. Dat besluit tot vaststelling van de subsidie heeft de gemeente nog niet genomen. Als het toegezegde besluit niet (tijdig) wordt genomen of als het genomen besluit naar haar mening niet voldoet aan de Realisatieovereenkomst, dan kan Deltaplein na bezwaar in (hoger) beroep. Deltaplein kan op die manier bewerkstelligen dat het besluit waar de Realisatieovereenkomst volgens haar recht op geeft, alsnog wordt genomen (ECLI:NL:HR:2011:BP3057). Dit gegeven en het gegeven dat niet gesteld en niet gebleken is dat met de rechtsgang bij de bevoegde bestuursrechter niet eenzelfde of vergelijkbaar resultaat kan worden bewerkstelligd als Deltaplein beoogt met haar vordering, leidt tot het oordeel dat Deltaplein niet-ontvankelijk is in haar vordering bij de civiele rechter.
Tips voor de praktijk
- Denk vooraf goed na over welke publiekrechtelijke verplichtingen voor het bestuursorgaan moeten worden vastgelegd in een overeenkomst met een privaatrechtelijke partij;
- Betrek de overeenkomst bij de publiekrechtelijke besluiten die op grond van de overeenkomst worden genomen. Zijn die besluiten in overeenstemming met wat in de overeenkomst is vastgelegd?
- Maak voor jezelf en de wederpartij duidelijk welke besluiten een publiekrechtelijk en welke een privaatrechtelijk karakter hebben en welke gevolgen dit heeft voor de rechtsmiddelen in geval van een geschil.