Geschreven door: mr. Annet van Soest
In 2019 zette de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een nieuwe lijn in voor de beoordeling of een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt (ECLI:NL:RVS:2019:1694, Casus Dakterras; zie ook onze publicatie van 23 augustus 2019). Die uitspraak wierp de vraag op of uitlatingen en gedragingen van ambtenaren sneller zouden leiden tot een toezegging die toegerekend kan worden aan het bevoegde bestuursorgaan. In deze publicatie kijken we of dat het geval is in jurisprudentie over toezeggingen door ambtenaren in het subsidierecht.
De nieuwe lijn van de Afdeling
De Afdeling beoordeelt in 3 stappen of een toezegging is gedaan en een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt:
- Is de uitlating, handeling van de ambtenaar aan te merken als een toezegging?
- Is de toezegging toe te rekenen aan het bevoegde bestuursorgaan; mag je ervan uitgaan dat de degene die de toezegging heeft gedaan de mening van het bestuursorgaan vertolkt?
- Moet de toezegging worden gehonoreerd (belangenafweging)?
Wat vertelt de jurisprudentie over toezeggingen door subsidiemedewerkers?
Sinds de uitspraak over het dakterras zijn er circa 9 uitspraken gedaan door de Afdeling, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven die betrekking hebben op uitlatingen of gedragingen van ambtenaren in subsidiekwesties. Een deel daarvan is voor deze publicatie niet relevant omdat daarin de nieuwe lijn (nog) niet wordt gevolgd. Op 4 uitspraken gaan we hieronder in.
1. Casus Vivare (ECLI:NL:RVS:2019:2764)
De aanvraag van Vivare voor subsidie op grond van de Stimuleringsregeling energieprestatie huursector wordt afgewezen omdat de aanvragen te laat zijn ingediend. De opnamedatum van de energie-index voor de woningen die zijn betrokken ligt meer dan zes maanden vóór de datum van de subsidieaanvragen. Dit is een weigeringsgrond. Vivare stelt dat een medewerker van Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO) informatie over de indieningsdatum heeft verstrekt, dat die informatie onjuist was en de aanvragen daardoor twee dagen te laat zijn ingediend. Vast staat dat de adviseur van Vivare bij RVO heeft geïnformeerd naar de termijn waarbinnen de aanvragen moesten worden ingediend. Wat daarop van de zijde van RVO is geantwoord staat niet vast. Daarom is niet aannemelijk dat een toezegging is gedaan.
2. Casus PUK-regeling (ECLI:NL:RVS:2019:2921)
Een kinderdagverblijf ontvangt subsidie op grond van de Regeling Plaatselijke Uitbreiding Kinderopvang voor de uitbreiding van 176 kindplaatsen. Met een zusterbedrijf van dat kinderdagverblijf sluit de gemeente een koopovereenkomst waarbij het zusterbedrijf de grond aankoopt waarop een nieuw kinderdagverblijf (176 kindplaatsen) moet worden gerealiseerd. De bouw vindt niet plaats en de koopovereenkomst wordt ontbonden. Nu de 176 kindplaatsen niet zijn gerealiseerd, stelt de gemeente de subsidie op een fors lager bedrag vast en vordert de gemeente het teveel betaalde terug (€ 145.946,55). Het kinderdagverblijf stelt in de procedure tegen de lagere vaststelling en terugvordering, dat de directeur Vastgoed van de gemeente in de ontbindingsovereenkomst heeft toegezegd dat de subsidie niet zal worden teruggevorderd: de overeenkomst geschiedt tegen finale kwijting, partijen hebben over en weer niets meer van elkaar te vorderen. De Afdeling is van oordeel dat niet aannemelijk is dat een toezegging is gedaan door de directeur Vastgoed: de directeur heeft tegengestelde en waarschijnlijk onjuiste verklaringen afgelegd. Die verklaringen sporen bovendien niet met de verklaringen van een andere betrokkene, terwijl in de ontbindingsovereenkomst niets is vastgelegd over een afspraak de subsidie niet terug te vorderen en binnen de gemeente het betrekken van de subsidie bij de ontbindingsovereenkomst niet is besproken. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag of de vermeende toezegging toerekenbaar is aan het bestuursorgaan.
3. Casus Stichting Fundashon Rosa di Sharon (ECLI:NL:RVS:2020:2374)
De Stichting runt een opvangvoorziening voor kwetsbare jonge meisjes en tienermoeders. De subsidie die zij ontvangt wordt op een lager bedrag vastgesteld omdat minder kosten dan begroot zijn gemaakt. Het teveel betaalde wordt teruggevorderd. De Stichting meent dat de toezegging is gedaan dat zij een ander soort subsidie zou ontvangen waarbij een egalisatiereserve mocht worden opgebouwd. In dat geval hoeft zij de reserves waarover ze nu beschikt door lagere uitgaven, niet terug te betalen. Van een toezegging is geen sprake omdat deze niet met stukken of op andere wijze aannemelijk is gemaakt, terwijl uit het niet tijdig beslissen op haar aanvragen niet kan worden afgeleid dat zij een andere subsidie zou ontvangen en niet is onderbouwd dat medewerkers van het ministerie van VWS hebben toegezegd dat eventuele overschotten niet worden teruggevorderd.
4. Casus jonge landbouwers (ECLI:NL:CBB:2020:1034)
De aanvraag van een landbouwster om toewijzing van betalingsrechten op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB wordt afgewezen omdat zij in het jaar waarin ze de aanvraag indiende 41 werd (dat had 40 moeten zijn). Ze doet een beroep op het vertrouwensbeginsel omdat zij op grond van informatie van medewerkers van het Klantencontactcentrum (KCC) van RVO in de veronderstelling was dat zij in het aanvraagjaar slechts een deel van het jaar 40 jaar hoefde te zijn. Op basis van stukken en wat tijdens de zitting is aangevoerd, vindt het CBB aannemelijk dat medewerkers van het KCC inderdaad hebben gezegd dat zij voldeed aan de leeftijdseis omdat zij in het aanvraagjaar op enig moment jonger was dan 41 jaar. Informatie met dezelfde strekking was ook vermeld op de website van RVO en in de e-mail die op verzoek na het telefoongesprek met het KCC naar de landbouwster werd verstuurd. De landbouwster mocht er ook vanuit gaan dat de medewerkers van het KCC en de website de mening van het bestuursorgaan vertolkten. Of de toezegging moet worden gehonoreerd staat nog niet vast. Aan de Uitvoeringsregeling ligt Europese regelgeving ten grondslag. In dat geval moet het Unierechtelijk vertrouwensbeginsel in acht worden genomen en kan daarnaast niet ons eigen nationale vertrouwensbeginsel worden toegepast. Het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel staat een aanspraak in strijd met het Unierecht (in strijd met de leeftijdseis die ook in Europese regels vastligt) niet toe. De rechter heeft hierover een prejudiciële vraag gesteld waarvan het antwoord nog niet bekend is.
Conclusie
Er is een beperkt aantal uitspraken gedaan over toezeggingen door ambtenaren in subsidiekwesties waarbij de nieuwe lijn van de Afdeling wordt gevolgd. Daaruit kunnen we niet de conclusie trekken dat sneller dan voorheen wordt uitgegaan van een toerekenbare toezegging of dat een beroep op het vertrouwensbeginsel eerder slaagt. Vooralsnog strandt een beroep op het vertrouwensbeginsel nog steeds omdat een vermeende toezegging mondeling is gedaan en niet aannemelijk gemaakt kan worden dat sprake is van een toezegging. Wat dat betreft is de jurisprudentie niet gewijzigd. Wanneer de mondelinge toezegging wordt gestaafd met schriftelijke stukken, is de kans dat van een toerekenbare toezegging sprake is veel groter. Dat geldt ook wanneer het gaat om toezeggingen door medewerkers van een Klantcontactcentrum die in de regel belast zijn met het verstrekken van algemene informatie en van wie uitlatingen en gedragingen minder snel aan het bestuursorgaan worden toegerekend (zie ook ECLI:NL:CRVB:2019:4351).
Tip voor de praktijk
- Blijf alert op toezeggingen en maak een voorbehoud wanneer je niet bevoegd bent.
- Weerspreek in procedures dat een mondelinge toezegging is gedaan (tenzij die toezegging wel is gedaan), anders loop je het risico dat de rechter ervan uitgaat dat sprake is van een toezegging.