Het recht op rechtsbijstand bij bestuurlijke boetes

Geschreven door: Lisa van Winden

In hoeverre moet een belanghebbende bij een bestuurlijke boete worden gewezen op zijn recht op rechtsbijstand? Deze vraag staat centraal in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5293). De zaak draait om een werkgever die een bestuurlijke boete opgelegd krijgt voor het zonder vergunning tewerkstellen van vreemdelingen. De werkgever wordt verhoord maar voorafgaand aan het verhoor is hij niet gewezen op de mogelijkheid van rechtsbijstand. De vraag is of dit een vormverzuim oplevert en zo ja, wat de gevolgen daarvan zijn.  

Het recht op rechtsbijstand: een fundamenteel recht

Volgens artikel 6, derde lid, onder c van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) heeft eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, het recht om zich te laten bijstaan door een raadsman én om hierover geïnformeerd te worden. Dit recht is een fundamenteel kenmerk van een behoorlijk proces. De Hoge Raad oordeelt eerder in zijn uitspraak van 6 september 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1135) dat dit recht niet alleen geldt in strafzaken, maar ook in situaties waarin een bestuurlijke boete wordt opgelegd.

Het moment waarop moet worden gewezen op het recht op rechtsbijstand

De Hoge Raad overweegt dat de betrokken overheidsinstantie de belanghebbende onmiddellijk moet wijzen op het recht op rechtsbijstand zodra sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten is ingesteld. Dit moet in ieder geval gebeuren voordat een verhoor plaatsvindt zoals bedoeld in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). 

De Afdeling bevestigt deze lijn in haar uitspraak van 24 december 2024, maar voegt daar enkele overwegingen aan toe. Zo overweegt de Afdeling dat een ‘criminal charge’ aanvangt op het moment waarop het bestuursorgaan een handeling verricht waaraan de belanghebbende de verwachting mag ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. Dit kan al vóór de boetekennisgeving het geval zijn. In deze zaak ving de criminal charge pas aan met de boetekennisgeving, die na het verhoor plaatsvond. De Afdeling volgt de Hoge Raad dat de belanghebbende moet worden geïnformeerd over zijn recht op rechtsbijstand voordat een verhoor in de zin van art. 5:10a Awb plaatsvindt. Het informeren moet dus gebeuren op hetzelfde moment dat de cautie wordt gegeven. In dit geval was er bij het verhoor nog geen sprake van een criminal charge, maar moest belanghebbende dus al wel worden geïnformeerd. 

De gevolgen van het vormverzuim

De Hoge Raad oordeelt dat een schending van de informatieplicht over rechtsbijstand niet automatisch leidt tot uitsluiting van bewijs. Dit is alleen aan de orde als de belanghebbende daardoor geen behoorlijk proces heeft gekregen. Hierbij is van belang of de belanghebbende gedurende het proces alsnog rechtsbijstand heeft gekregen. Dit hoeft niet per se door een advocaat te zijn gedaan, zolang de persoon die bijstand verleende in staat was op een effectieve manier juridische bijstand in de desbetreffende zaak te verlenen.

De Afdeling hanteert een vergelijkbare benadering en verwijst naar de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Beuze t. België). Hieruit volgt een aantal niet-limitatieve factoren die een rol spelen bij de beoordeling van de vraag of het proces als geheel eerlijk is verlopen. Zo dient gekeken te worden of de belanghebbende bijzonder kwetsbaar is vanwege zijn leeftijd of psychische capaciteit, naar de kwaliteit van het bewijs, de omstandigheden waaronder het bewijs is verkregen, de mogelijkheid om het bewijs te bestrijden en of de verklaring inmiddels is ingetrokken of gewijzigd. Als deze factoren wijzen op een eerlijk proces, kan het bewijs ondanks het vormverzuim alsnog worden gebruikt. 

In deze zaak concludeert de Afdeling dat de belanghebbende, ondanks de schending van zijn recht op bijstand, in staat was om zijn belangen effectief te behartigen. Er waren geen aanwijzingen dat hij bijzonder kwetsbaar was, en hij had de mogelijkheid om juridische bijstand in te schakelen voordat hij werd verhoord. Verder werd de belanghebbende voorafgaand aan het verhoor op zijn zwijgrecht gewezen, werd er geen ongeoorloofde druk uitgeoefend en was de verklaring die hij aflegde consistent en werd die verklaring niet ingetrokken of gewijzigd. Dit leidde tot de conclusie dat de procedure als geheel eerlijk was verlopen. Het bewijs werd daarom niet uitgesloten.

Conclusie en tips 

De uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling benadrukken het fundamentele belang van het recht op rechtsbijstand in bestuursrechtelijke procedures. Bestuursorganen moeten ervoor zorgen dat een belanghebbenden tijdig worden geïnformeerd over dit recht, in ieder geval voordat een verhoor in verband met een bestuurlijke boete plaatsvindt. Als dit niet gebeurt, kan dit leiden tot een vormverzuim, hoewel het bewijs toch bruikbaar kan zijn als het proces als geheel eerlijk is verlopen. Bestuursorganen moeten hier in de praktijk dus scherp op gaan letten. 

Wij raden bestuursorganen dan ook aan hun werkprocessen aan te passen. Neem de informatieverplichting op in uw protocollen en ontwikkel standaardteksten voor het informeren over rechtsbijstand. Zorg ervoor dat medewerkers die verhoren afnemen goed getraind zijn, zodat zij op de juiste wijze informatie kunnen verstrekken.

Daarnaast is een zorgvuldige documentatie essentieel. Leg vast wanneer en hoe belanghebbenden zijn geïnformeerd over hun recht op rechtsbijstand en noteer hun reactie hierop. Bewaar alle relevante correspondentie om de verstrekte informatie en de daaropvolgende stappen te kunnen verantwoorden. Om de rechtsbescherming verder te versterken, moet er voldoende tijd worden geboden om rechtsbijstand te regelen. Zorg voor toegankelijke informatie over de beschikbare mogelijkheden en wees extra zorgvuldig bij kwetsbare belanghebbenden, zodat ook zij adequaat worden ondersteund in het proces.