Mag de strafrechter besluiten toetsen?

Geschreven door: mr. Roos Jeninga

In hoeverre is de strafrechter bevoegd om besluiten van bestuursorganen te toetsen? Deze vraag staat centraal in een uitspraak van de strafkamer van de Hoge Raad van 12 november 2024. De zaak draait om een verdachte, die heeft gereden terwijl zijn rijbewijs geschorst was door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR). Zijn advocaat stelt dat het besluit om het rijbewijs te schorsen onrechtmatig is en dat de verdachte daarom geen strafbaar feit heeft gepleegd. Het gaat vervolgens om de vraag of de strafrechter in zo’n geval bevoegd is om de rechtmatigheid van een besluit te toetsen.  

De zaak bij het gerechtshof

De politierechter veroordeelt verdachte tot een gevangenisstraf van twee weken. In hoger beroep voert zijn advocaat aan dat het besluit van het CBR om het rijbewijs te schorsen onrechtmatig is. Het besluit is gebaseerd op informatie van de Duitse politie, die inhoudt dat verdachte een keer in Duitsland is aangehouden omdat hij auto had gereden onder invloed van drugs. Hierop is het CBR een onderzoek gestart naar de rijgeschiktheid van verdachte. Tijdens dat onderzoek schorst het CBR het rijbewijs van verdachte. Tegen dit besluit maakt verdachte geen bezwaar. De advocaat betoogt dat enkel de melding van de Duitse politie onvoldoende is om een onderzoek te starten naar de rijgeschiktheid van verdachte en dus onvoldoende is voor een schorsing. Als het besluit onrechtmatig is, dan heeft verdachte volgens zijn advocaat geen strafbaar feit begaan door toch te gaan autorijden. 

De argumentatie van de advocaat gaat ervanuit dat de strafrechter een oordeel mag vellen over de rechtmatigheid van een besluit van een bestuursorgaan. Dat is niet vanzelfsprekend. De bestuursrechter is namelijk de aangewezen rechter voor het toetsen van besluiten, niet de strafrechter. Het gerechtshof gaat toch mee in de argumentatie van de advocaat. Het hof wil daarom het besluit van het CBR toetsen, maar het CBR stuurt de stukken niet toe. Nu het hof het besluit daarom niet kan toetsen, is het niet overtuigd dat verdachte een strafbaar feit had begaan en spreekt hem daarom vrij. Tegen deze uitspraak gaat het Openbaar Ministerie in cassatie bij de Hoge Raad. 

De conclusie van procureur-generaal Van Wees

In cassatie draait het om de vraag in hoeverre de strafrechter bevoegd is om besluiten van bestuursorganen te toetsen. De Hoge Raad besluit hierover advies te vragen aan procureur-generaal Van Wees. De procureur-generaal bespreekt in zijn advies het leerstuk van de formele rechtskracht. Dit leerstuk uit het civiele recht houdt in dat de civiele rechter in principe moet uitgaan van de rechtmatigheid van een besluit als daartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan en daarvan geen gebruik is gemaakt. Als een belanghebbende dus bezwaar en beroep kon indienen tegen een besluit en dat niet heeft gedaan, moet de civiele rechter ervanuit gaan dat het besluit rechtmatig was. Als er tegen een besluit een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond en daar wél gebruik van is gemaakt, dan moet de civiele rechter uitgaan van het oordeel van de bestuursrechter. De belangrijkste gedachte achter dit leerstuk is te voorkomen dat verschillende rechters elkaar gaan tegenspreken, opdat burgers meer rechtszekerheid hebben. 

In deze zaak is de vraag of en zo ja hoe het leerstuk van de formele rechtskracht moet worden toegepast in het strafrecht. Hiervoor gaat de procureur-generaal de jurisprudentie van de strafkamer van de Hoge Raad na. Hij concludeert dat de strafkamer van de Hoge Raad de redenen achter het leerstuk van de formele rechtskracht deels onderschrijft, maar ook van mening is dat de strafrechter soms zelfstandig onderzoek moet kunnen doen naar de rechtmatigheid van een besluit. Uit de jurisprudentie zijn echter geen algemene regels af te leiden waaruit volgt wanneer zo’n geval zich voordoet. De procureur-generaal concludeert dat het bij de beoordeling of de strafrechter zelfstandig onderzoek moet doen draait om de vraag in hoeverre het noodzakelijk is dat de strafrechter de rechtmatigheid van alle onderdelen van de delictsomschrijving beoordeelt. Daarbij moeten bepaalde factoren worden meegewogen, zoals:

• de betekenis, aard en achtergrond van de strafbepaling in kwestie;
• de zwaarte van de straf die kan worden opgelegd;
• of het om een misdrijf of overtreding gaat;
• de rol van het besluit bij de delictsomschrijving;
• de manier waarop het besluit tot stand is gekomen;
• de gevolgen van het besluit voor de verdachte. 

Ook als na afweging van deze factoren blijkt dat de strafrechter geen zelfstandig onderzoek mag doen, kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die hier toch toe verplichten. De procureur-generaal wijst bijvoorbeeld op gevallen waarin een besluit onmiskenbaar onjuist is. In deze specifieke zaak concludeert de procureur-generaal aan de hand van de factoren dat de strafrechter gehouden is om het schorsingsbesluit zelfstandig te toetsen. 

De uitspraak van de Hoge Raad

De Hoge Raad volgt de procureur-generaal niet en komt met een eigen kader. Volgens de Hoge Raad moet het uitgangspunt zijn dat de strafrechter uitgaat van de rechtmatigheid van een besluit als daartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond en die rechtsgang niet of onsuccesvol is gebruikt. Als de bestuursrechter het besluit heeft vernietigd, moet de strafrechter uitgaan van de onrechtmatigheid van het besluit. Alleen in uitzonderlijke situaties mag de strafrechter hiervan afwijken, namelijk wanneer:

• fundamentele rechten of Europees recht met zich meebrengen dat het besluit niet als basis kan dienen voor een strafrechtelijke veroordeling, of
• als de strafbepaling vereist dat het besluit rechtmatig tot stand is gekomen. 

Met dit kader is het de strafrechter in eerste instantie niet toegestaan om besluiten te toetsen. De Hoge Raad concludeert dat er in deze zaak een bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan voor de verdachte tegen het besluit van het CBR. Dit betekent dat de strafrechter in principe geen zelfstandig onderzoek mocht doen naar het besluit. De Hoge Raad vindt dat hier ook geen sprake is van een uitzonderlijke situatie waarin eigen onderzoek toch nodig is. De Hoge Raad vernietigt de uitspraak en draagt het hof op een nieuwe beslissing te nemen. 

Conclusie

De Hoge Raad zet in deze uitspraak een belangrijke stap om de verhouding tussen de bestuursrechter en de strafrechter te verhelderen. Met deze uitspraak stelt de Hoge Raad duidelijk dat strafrechters in principe geen besluiten van bestuursorganen mogen toetsen. Tegelijkertijd biedt de Hoge Raad ruimte voor uitzonderingen, wat vragen oproept. In welke situaties zijn deze uitzonderingen precies van toepassing? Toekomstige jurisprudentie zal het moeten gaan uitwijzen. Voor bestuursorganen is het voor nu goed om te weten dat de strafrechter soms nog een oordeel kan vellen over hun besluiten, ook wanneer daartegen geen bezwaar of beroep is ingediend.