Adviezen en tegenadviezen

De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen weigert subsidie te verlenen aan Stichting Toneelgroep De Appel. Dit besluit is gebaseerd op een advies van de Raad voor Cultuur. De raad werd vanwege zijn expertise ingeschakeld om te beoordelen of de subsidieaanvraag paste in het beleid. Toneelgroep De Appel maakt bezwaar tegen de weigering. Het bezwaar wordt onderbouwd door een deskundig tegenadvies. De staatssecretaris schuift dit tegenadvies terzijde en verklaart het bezwaarschrift ongegrond. Hij is van oordeel dat van hem niet verwacht kan worden dat hij het tegenadvies inhoudelijk beoordeelt.

De uitspraak

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) acht deze handelwijze onjuist. De staatssecretaris had het tegenadvies om commentaar aan de Raad voor Cultuur moeten voorleggen. Ook al bezit het bestuursorgaan niet de expertise om een aanvraag inhoudelijk te kunnen beoordelen, het blijft verantwoordelijk voor de aan hem uitgebrachte adviezen (ABRvS 5 december 2001, AB 2002/110).

Beoordeling tegenadvies

Deze verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht. Het verplicht het bestuursorgaan na te gaan of het advies op een zorgvuldige manier tot stand is gekomen (de zogenaamde vergewisplicht). Dus, indien een advies inhoudelijk wordt bestreden vereist de zorgvuldigheid dat de adviseur of een andere deskundige het tegenadvies inhoudelijk beoordeelt.

Eisen aan tegenadvies

De verplichting een tegenadvies inhoudelijk te beoordelen, geldt alleen indien een tegenadvies afkomstig is van een deskundig én onafhankelijk persoon of college. Dit blijkt onder meer uit een uitspraak van de ABRvS van 6 maart 2002. In deze zaak bracht de directeur van de subsidieaanvrager een tegenadvies uit. Het gebrek aan onafhankelijkheid maakte dat een door hem opgesteld tegenadvies onder verwijzing naar dit gebrek en zonder verdere motivering aan de kant kon worden gezet. Indien de adviseur niet onafhankelijk is, hoeft het bestuursorgaan dus niet inhoudelijk op een tegenadvies in te gaan, ook al is de adviseur deskundig (ABRvS 6 maart 2002, AB 2002/111).

Stempeladviezen

Niet altijd is een tegenadvies nodig om een advies met succes te bestrijden. Dit is het geval bij stempeladviezen. Stempeladviezen zijn adviezen van de welstandscommissie die bouwplannen op redelijke eisen van welstand beoordeelt. Ze omvatten meestal niet meer dan een akkoordstempel op de tekeningen van het bouwplan.

Zo werd in een juridische procedure een stempeladvies bestreden met een bezwaarschrift, waarin gemotiveerd werd aangegeven dat hoogte en architectuur van het bouwplan niet aansloten bij de bestaande omgeving. Juist omdat uit het welstandsadvies in het geheel geen motivering bleek, kon bij de beslissing op bezwaar niet worden volstaan met de enkele verwijzing naar het advies (ABRvS 11 februari 2004, AB 2004/114).

Het lijkt erop dat de Afdeling hier een variant van de vergewisplicht introduceert: indien een advies uitsluitend een constatering of standpunt bevat zonder motivering daarvan én dat advies in bezwaar (alhoewel zonder tegenadvies) gemotiveerd wordt bestreden, kan in de beslissing op bezwaar niet volstaan worden met een enkele verwijzing naar het bestreden advies. In een dergelijk geval ligt het voor de hand de adviseur te vragen zijn besreden advies te motiveren. Deze variant van de vergewisplicht kan ook spelen bij bijvoorbeeld gehandicaptenparkeerkaarten. De medische adviezen over aanvragen van dergelijke kaarten zijn vrijwel nooit gemotiveerd.

Bestrijding zorgvuldige totstandkoming adviezen

Voor de duidelijkheid: het bovenstaande heeft betrekking op het bestrijden van de inhoud van adviezen. Om de wijze van totstandkoming van een advies aan te kaarten, is geen tegenadvies nodig. Een voorbeeld van een onzorgvuldig tot stand gekomen advies is te vinden in de uitspraak van de ABRvS van 11 september 2002. In deze uitspraak werd een bouwvergunning en het daaraan ten grondslag liggende welstandsadvies aangevochten door een derdebelanghebbende. Ter beoordeling van het bouwplan had de welstandscommissie de beschikking over de bouwtekening en een luchtfoto. Maar, de gemeentelijke bouwverordening vereiste dat ook een situatietekening werd betrokken bij de beoordeling van het bouwplan. Deze tekening ontbrak en uit de luchtfoto bleek de situering van het bouwwerk ten opzichte van zijn omgeving onvoldoende, aldus de Afdeling. Het welstandsadvies was dan ook gebrekkig en de Afdeling vernietigde het besluit omdat het onzorgvuldig tot stand was gekomen (ABRvS 11 september 2002, AB 2002/403).

Tips

• Spreek een duidelijke termijn af waarbinnen het advies wordt gegeven. Het bestuursorgaan is immers gebonden aan beslistermijnen.
• Controleer of de adviseur beschikt over alle relevante gegevens en formuleer de vraagstelling duidelijk.
• Vraag naar de motivering wanneer die niet uit het advies blijkt en vermeldt de motivering eventueel zelf in het besluit.
• Leg een deskundig en onafhankelijk tegenadvies om commentaar voor aan de adviseur.
• Vraag de adviseur voorafgaand aan de hoorzitting om commentaar wanneer de zorgvuldige wijze van totstandkoming wordt bestreden of zorg dat hij tijdens de zitting aanwezig is.