Het bestuurlijk rechtsoordeel
Besluiten veranderen – al dan niet op verzoek – iets aan de rechten en plichten van één of meerdere belanghebbenden. Zo geeft een bouwvergunning de aanvrager het recht te bouwen binnen de grenzen van de voorschriften. Een beschikking tot subsidieverlening vestigt een aanspraak op financiële middelen ten gunste van de subsidieontvanger. Juist omdat een besluit iets verandert aan rechten en plichten, kan een belanghebbende daartegen in bezwaar en beroep gaan.
Het komt echter geregeld voor dat burgers een bestuursorgaan benaderen met de vraag of zij voor een bepaalde handeling een vergunning nodig hebben. Het antwoord op deze vraag lijkt niets te veranderen aan rechten en plichten maar kan toch een zogenaamd bestuurlijk rechtsoordeel inhouden dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. Wanneer is dat het geval?
Bestuurlijk rechtsoordeel
De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: de Afdeling) omschrijft een bestuurlijk rechtsoordeel als volgt: een rechtsoordeel door het bestuursorgaan gegeven in antwoord op een verzoek om toestemming voor een bepaald voorgenomen handelen, omtrent de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften aangaande de toepassing waarvan het bestuursorgaan bevoegd is (Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 20 november 1998, AB 1999/82).
Met een bestuurlijk rechtsoordeel geeft het college van burgemeester en wethouders bijvoorbeeld aan of een vergunning op grond van een wet nodig is voordat een bepaalde activiteit verricht mag worden. Er lijkt niets te veranderen aan rechten en plichten. De toepasselijke wet bepaalt immers of de vergunning nodig is, niet de inhoud van het bestuurlijk rechtsoordeel. Volgens de Afdeling is in dat geval toch sprake van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit indien:
- verzoeker een reëel belang heeft bij het verkrijgen van een – uiteindelijk – rechterlijk oordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke regelgeving, en
- voor hem het via een andere weg verkrijgen van dat rechterlijk oordeel onevenredig bezwarend wordt geacht.
(Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 22 januari 1998, AB 1998/132)
Zo kan de verzoeker toch zijn probleem aan de rechter voorleggen, zonder daarbij al te grote risico’s te lopen.
Autobedrijf Jansen
Een voorbeeld:
Autobedrijf Jansen wil op een bestraat terrein een fors aantal auto’s parkeren om ze zo ter verkoop aan te bieden. Jansen wil weten of het bestemmingsplan dit gebruik van het terrein toestaat en legt deze vraag voor aan het gemeentebestuur. Het college van burgemeester en wethouders deelt het autobedrijf schriftelijk mede dat het beoogd gebruik strijdig is met het bestemmingsplan. Het college, bevoegd tot handhaving van het bestemmingsplan, geeft hiermee een bestuurlijk rechtsoordeel. Maar betreft het daarmee ook een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat? Het autobedrijf heeft er zeker belang bij te weten of de auto’s op het terrein geparkeerd mogen worden. Maar zijn er misschien andere wegen die leiden tot een rechterlijk oordeel inzake de strijdigheid van het beoogd gebruik met het bestemmingsplan en zo ja, zijn die andere wegen onevenredig bezwarend?
Autobedrijf Jansen kan altijd het voorgenomen gebruik starten en ‘het er op aan laten komen’. Het college zal dan wellicht een handhavingsbesluit nemen en daartegen kan Jansen in bezwaar gaan en uiteindelijk zelfs naar de rechter gaan. Er is dus een andere weg die ertoe zal leiden dat de rechter zich uiteindelijk buigt over de vraag of het gebruik strijdig is met het bestemmingsplan. Echter, op grond van de rechtspraak van de Afdeling moet geconcludeerd worden dat deze weg voor betrokkene onevenredig bezwarend is (Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 16 november 1998, nr. H01.97.1317).
Het bestuurlijk rechtsoordeel (de schriftelijke uitspraak van het college over de (on)verenigbaarheid van het voorgenomen gebruik met het bestemmingsplan) wordt daarmee een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
Principe-uitspraken bouwaanvraag
Bestuurlijke rechtsoordelen moeten onderscheiden worden van de zogenaamde principe-uitspraken in het publiekrechtelijke bouwrecht. Een aanvrager dient een schetsplan in, aan de hand waarvan het college de haalbaarheid van een eventueel later in te dienen aanvraag voor een bouwvergunning beoordeelt. Een dergelijk oordeel wordt gedaan in de vorm van een principe-uitspraak. Een dergelijke principe-uitspraak is geen bestuurlijk rechtsoordeel en ook anderszins geen besluit waartegen bezwaar of beroep ingesteld kan worden. Dit is zo omdat, zoals de Afdeling het verwoordt, het niet binnen het stelsel van de Woningwet past dat mededelingen gedaan omtrent een beslissing op een nog in te dienen aanvraag om een bouwvergunning zelfstandig als besluit worden aangemerkt. De Afdeling bedoelt daarmee dat de Woningwet precies aangeeft op welke wijze een bouwaanvraag ingediend en beoordeeld moet worden en daarbinnen is geen plaats voor een voor bezwaar en beroep openstaande principeuitspraak (Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 29 mei 2002, LJN-nummer AE3312).
Conclusie
Indien een bestuursorgaan in de beantwoording van een vraag over hem toebehorende publiekrechtelijke bevoegdheden een (schriftelijke) mededeling doet, is dat een bestuurlijk rechtsoordeel. Heeft de burger wiens vraag beantwoord wordt, een reëel belang bij het voorleggen van die vraag aan de rechter en is de reguliere weg naar de rechter voor de burger onredelijk bezwarend, dan is dat bestuurlijk rechtsoordeel een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Het is daarom belangrijk dat bestuursorganen, en daarmee ook personen werkzaam onder de verantwoordelijkheid van bestuursorganen, zich bewust zijn van het mogelijke besluitkarakter van brieven die ogenschijnlijk alleen maar voorlichtend zijn bedoeld.