Geschreven door: Thomas Koning
Bij een bezwaarprocedure moet een bestuursorgaan stukken ter inzage leggen voor belanghebbenden. Ook moeten stukken soms worden doorgestuurd naar een adviescommissie. Zulke stukken bevatten vaak persoonsgegevens; denk aan de naam van een bezwaarmaker of het adres van een vergunninghouder. Afhankelijk van de zaak kan er een relatief grote groep belanghebbenden zijn. Een logische vraag is dan of persoonsgegevens moeten worden afgeschermd. De AVG stelt namelijk strenge eisen aan het delen van persoonsgegevens. Echter, bezwaarmakers en andere belanghebbenden moeten wel over dezelfde informatie beschikken als het bestuursorgaan als zij een besluit willen aanvechten.
Wettelijk kader
Op het eerste gezicht lijkt het te gaan om twee tegenstrijdige wettelijke kaders, die van de AVG en de Awb.
AVG
Relevant voor dit vraagstuk is dat o.a. minimale gegevensverwerking en integriteit hoofdbeginselen van de AVG zijn. Dat wil zeggen dat enkel de noodzakelijke gegevens worden verwerkt en deze beschermd moeten worden tegen toegang door onbevoegden, verlies of vernietiging. In een bezwaarprocedure kunnen persoonsgegevens zijn opgenomen, zonder dat deze van belang zijn voor (de uitkomst van) het bezwaar.
Awb
De hoofdregel in de Awb is dat belanghebbenden integrale toegang hebben tot stukken, tenzij er gewichtige redenen zijn om deze (gedeeltelijk) geheim te houden. De Awb eist dus een zware reden om stukken geheim te houden. Het anonimiseren van stukken moet worden gelijkgesteld aan gedeeltelijke geheimhouding. De rechter toetst het aanleveren van geanonimiseerde stukken aan het criterium ‘gewichtige reden’. De verklaring voor deze zware eis is dat de toegankelijkheid van stukken een uitwerking is van het verdedigingsbeginsel. Persoonsgegevens kunnen namelijk belangrijke informatie zijn in een proces; zo kan bijv. het woonadres van een partij van belang zijn in het beargumenteren of deze wel of niet belanghebbende is.
Strijdigheid
De juridische vraag die leidt tot beantwoording van de hoofdvraag is dus of de door de AVG vereiste bescherming een gewichtige reden in de zin van de Awb is. Het antwoord op die vraag wordt door de jurisprudentie ingevuld.
Processtukken en de AVG
De rechtbank Rotterdam heeft in 2018 geoordeeld dat de AVG geen gewichtige reden bevat voor geheimhouding. De rechtbank redeneert als volgt: het inzenden van stukken is (een vorm van) verwerking van persoonsgegevens. Deze verwerking van persoonsgegevens is wettelijk verplicht aangezien de Awb het bestuursorgaan gebiedt om de stukken te versturen. De AVG bepaalt in artikel 6 sub c dat een wettelijke verplichte verwerking rechtmatig is. De AVG vereist verder nog dat de wettelijke verplichting is neergelegd in het Unierecht of het lidstatelijk recht. Aangezien dit ook het geval is, voldoet de verwerking van de persoonsgegevens aan de AVG.
In deze zaak ging het om geheimhouding in een beroepsprocedure. Dezelfde redenering kan worden toegepast voor de bezwaarfase aangezien het bestuursorgaan hier ook een plicht heeft om persoonsgegevens te verwerken (namelijk het ter inzage leggen voor belanghebbenden).
Processtukken en de Awb
In een recente uitspraak geeft de Afdeling bestuursrechtspraak een duidelijk signaal over de geheimhouding van persoonsgegevens: “De namen, doorkiesnummers en e-mailadressen van ambtenaren van de provincie zijn persoonsgegevens. De Afdeling is echter van oordeel dat “de enkele omstandigheid dat het om persoonsgegevens gaat geen gewichtige reden is voor het weglakken” en “het college heeft niet gemotiveerd waarom het in dit geval nodig is om een zwaarder gewicht toe te kennen aan de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer”.
Met andere woorden: anonimiseren om het anonimiseren is niet een toereikende reden. Als een bestuursorgaan de persoonsgegevens wel wil anonimiseren ligt het bewijsrisico ook bij het bestuursorgaan. Ook is bijvoorbeeld een geheimhoudingsregeling in een bijzondere wet (bijv. art. 28 wet Bibob) niet per se voldoende om stukken te anonimiseren.
Een zaak waarin de Afdeling wel een gewichtige reden aanwezig achtte speelde bij de Centrale Commissie Dierproeven (CDD), die weigerde gegevens te delen die zouden leiden tot de identiteit van de vergunninghouders van dierproeven. De Afdeling ging daarmee akkoord aangezien er vrees was voor dierenrechtenactivisme, wat de onderzoekers onevenredig zou benadelen. Er was hier dus een gewichtige reden aanwezig die de geheimhouding verklaarde.
In een andere zaak noemt de Afdeling expliciet het verdedigingsbeginsel. Het ging hier om een intrekking van een exploitatievergunning op basis van de Wet Bibob. De Afdeling overwoog dat het delen van weggelakte informatie de persoonlijke levenssfeer van een derde in het geding bracht. Zij overwoog ook dat die informatie niet ten grondslag lag aan het besluit, zodat het verdedigingsbeginsel niet in het geding was. Kortom, de belangenafweging viel uit in het voordeel van de derde en diens belang bij de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Rol Woo als ondergrens
Een handige maatstaf bij de beoordeling van de aanwezigheid van een gewichtige reden is de Wet open overheid (Woo, voorheen Wob). De Awb bepaalt dat er in ieder geval geen gewichtige reden is als de informatie op basis van de Woo gepubliceerd zou mogen worden. Dat betekent dat informatie wordt gedeeld tenzij er een uitzonderingsgrond van toepassing is. Een voorbeeld van zo’n uitzonderingsgrond is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. In haar overzichtsuitspraak geeft de Afdeling echter ook aan dat informatie die op grond van de Wob moet worden weggelakt (op basis van een uitzonderingsgrond), niet per definitie achter mag worden gehouden in een procedure. Er is dus wel sprake van een ondergrens op basis van de Woo, maar niet van een bovengrens.
Overig
Het is ook belangrijk om te vermelden dat het bestuursorgaan, de adviescommissie, of de rechter bepalen of geheimhouding nodig is. Als het bestuursorgaan een adviescommissie gebruikt voor de behandeling van een bezwaar verschuift volgens artikel 7:13, lid 4 van de Awb de bevoegdheid om te oordelen over de geheimhouding naar de adviescommissie. Ook moet worden vermeld dat (gedeeltelijke) geheimhouding (oftewel het anonimiseren) niet zelfstandig vatbaar is voor bezwaar en beroep.
Conclusie
Het anonimiseren van stukken voor een bezwaardossier mag niet, tenzij daar een gewichtige reden voor is. Slechts als de belangen van derden of de belangen van de gemeente zelf in het geding zijn, mag een bestuursorgaan besluiten tot (gedeeltelijke) geheimhouding van gegevens.