Geschreven door: mr. Annet van Soest
De minister voor Natuur en Stikstof verleent een subsidie op basis van een begrotingspost aan de Kroondrager voor het duurzaam beheer en de instandhouding van het natuurgebied Kroondomein Het Loo. Voor het gedeelte van het natuurterrein dat jaarrond is opengesteld, is daarnaast een recreatietoeslag verstrekt. De Stichting Faunabescherming (Faunabescherming) start een procedure waarover het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) in beroep oordeelt (ECLI:CBB:2023:582). Eén van de vragen die het CBB beantwoordt is of de minister ook voor het deel van Het Loo dat niet jaarrond is opengesteld een openstellingsverplichting had moeten opleggen. De vraag is interessant omdat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wat betreft het opleggen van verplichtingen onderscheid maakt tussen subsidies die op grond van een wettelijk voorschrift worden verleend en andere subsidies zoals begrotingspostsubsidies (buitenwettelijke subsidies).
Subsidie op basis van een begrotingspost
Uitgangspunt van de Awb is dat een bestuursorgaan subsidies verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt (artikel 4:23, lid 1, Awb). Op het vereiste van een wettelijke grondslag noemt het artikel vier uitzonderingen, waaronder de subsidie op basis van een begrotingspost (artikel 4:23, lid 3, onder c, Awb). Van een subsidie op basis van een begrotingspost is sprake wanneer de subsidieontvanger en het maximale subsidiebedrag dat hij kan ontvangen in de begroting worden vermeld. In dit geval vermeldt de begroting ‘Beheer Kroondomein’ en het maximale subsidiebedrag. Omdat de Kroondrager de private exploitant is van de bos- en natuurterreinen van Kroondomein Het Loo, komt hij als enige in aanmerking voor de subsidie. Het CBB vindt daarom dat voldaan is aan het vereiste de subsidieontvanger te vermelden in de begroting. De minister mocht de subsidie op basis van een begrotingspost verlenen.
Verplichtingen en begrotingspostsubsidies
In de Awb staan 3 artikelen over de verplichtingen die het bestuursorgaan op kan leggen aan de subsidieontvanger; de artikelen 4:37, 4:38 en 4:39. De artikelen zeggen iets over de aard van de verplichtingen die mogen worden opgelegd en ook of ze moeten worden vastgelegd in een wettelijk voorschrift. Zo zijn er de ‘standaardverplichtingen’ die bij de subsidieverlening kunnen worden opgelegd (artikel 4:37). Denk aan een meldplicht bij afwijkingen van het oorspronkelijke plan (artikel 4:37, lid 1, onder c, Awb). Op grond van artikel 4:38 kan een bestuursorgaan de subsidieontvanger ook andere verplichtingen opleggen, als ze maar strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. De verplichting om de activiteiten uit te laten voeren door medewerkers met een bepaalde opleiding is een voorbeeld. Als het gaat om een buitenwettelijke subsidie - zoals een begrotingspostsubsidie - dan kunnen deze overige doelgebonden verplichtingen ook worden opgelegd bij de subsidieverlening. Wordt de subsidie wel op grond van een wettelijk voorschrift verleend, dan kunnen de verplichtingen alleen bij of krachtens wettelijk voorschrift worden opgelegd. De potentiële subsidieontvanger van zo’n subsidie moet vooraf kunnen weten welke overige doelgebonden verplichtingen (kunnen) worden opgelegd. Voor subsidies op grond van een begrotingspost (en de andere uitzonderingen genoemd in artikel 4:23, lid 3, Awb) geldt dat dus niet.
Het derde artikel, artikel 4:39, gaat over niet-doelgebonden verplichtingen. Het zijn verplichtingen waarmee je een ander doel wilt bereiken dan dat je met de subsidieverstrekking voor ogen hebt. Een voorbeeld is de verplichting mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt in te zetten bij de uitvoering van de activiteiten. Deze verplichtingen mag een bestuursorgaan alleen opleggen voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Deze verplichtingen moeten dus direct voortvloeien uit een wettelijke regeling.
Het antwoord op de vraag uit de casus: Moest de openstellingsverplichting worden opgelegd?
De openstellingsverplichting heeft betrekking op het mogelijk maken van recreatie in een natuurgebied. Maar de subsidie waar het hier om gaat, is verleend voor duurzaam beheer en instandhouding. De subsidie heeft alleen betrekking op het deel van Het Loo dat niet jaarrond geopend is voor publiek en er is dan ook geen recreatietoeslag verleend. Het CBB vindt daarom dat een openstellingsverplichting voor dit deel van Het Loo in strijd is met artikel 4:38, eerste lid, van de Awb. De verplichting draagt niet bij aan het verwezenlijken van het doel van de subsidie. De minister heeft terecht geen openstellingsverplichting aan de subsidie verbonden.
Conclusie
Op grond van de Awb kun je de subsidieontvanger van een buitenwettelijke subsidie doelgebonden verplichtingen opleggen. Zowel de standaardverplichtingen als de overige doelgebonden verplichtingen mag je bij die subsidies in de verleningsbeschikking opnemen. Voor de subsidies op basis van een wettelijk voorschrift geldt dat de standaardverplichtingen in de verleningsbeschikking mogen worden opgenomen, maar dat de overige doelgebonden verplichtingen een basis moeten hebben in een wettelijk voorschrift. Niet-doelgebonden verplichtingen moeten altijd bij wettelijk voorschrift worden geregeld. De verplichting moet direct uit de regeling voortvloeien. Deze verplichtingen kunnen daarom in principe niet worden opgelegd als het gaat om een buitenwettelijke subsidie. Het kenmerk daarvan is immers dat die niet op grond van een wettelijk voorschrift worden verleend; er is geen subsidieregeling. Wellicht kan een bestuursorgaan toch niet-doelgebonden verplichtingen opleggen aan de ontvangers van een buitenwettelijke subsidie door toch een wettelijk voorschrift vast te stellen waarin de verplichting wordt opgenomen. Dat is immers de eis die de Awb stelt. Dit past alleen niet goed in de systematiek van de buitenwettelijke subsidies.