Geschreven door: mr. Joram de Gans en mr. Roos Jeninga
Met ingang van 1 januari 2023 is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het beroepsorgaan geworden voor beslissingen op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en met ingang van 1 augustus 2023 voor beslissingen op grond van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB). Voorheen moesten ho-studenten naar het College van beroep voor het hoger onderwijs (CBHO) en mbo-studenten naar de civiele rechter voor deze zaken. Die ongelijkheid is nu opgeheven en in alle studentenzaken spreekt voortaan de Afdeling in eerste en enige aanleg recht (ECLI:NL:RVS:2023:3685).
Studenten van het mbo en het ho kunnen tegen verschillende beslissingen die in het kader van hun studie zijn genomen opkomen. Tegen beslissingen die de examinering betreffen of tegen een bindend negatief studieadvies moeten studenten eerst administratief beroep instellen bij het College van Beroep voor de Examens (het CBE). Voordat het CBE een beslissing neemt op het administratief beroep, moet het bevoegd gezag onderzoeken of een minnelijke schikking nog mogelijk is.
Er is nu een jaar verstreken sinds de Afdeling de eerste en enige rechter is in ho-studentenzaken. In deze publicatie geven wij aan de hand van een aantal onderwerpen een overzicht van de belangrijkste uitspraken die de Afdeling gedurende dit eerste jaar deed.
Bindend negatief studieadvies
Het bevoegd gezag brengt voor het einde van het eerste studiejaar aan iedere student advies uit over de voortzetting van zijn studie. Als de studieresultaten onvoldoende zijn, kan het bevoegd gezag een negatief bindend studieadvies geven. De student moet dan zijn studie beëindigen en mag zich niet meer (binnen een vastgestelde periode) inschrijven voor dezelfde studie aan dezelfde onderwijsinstelling.
Bij het geven van een bindend negatief studieadvies moet het bevoegd gezag de persoonlijke omstandigheden van de student in acht nemen. De persoonlijke omstandigheden waarmee rekening moet worden gehouden staan opgesomd in de Regeling persoonlijke omstandigheden bindend studieadvies mbo en het Uitvoeringsbesluit WHW 2008. Persoonlijke omstandigheden kunnen bijvoorbeeld ziekte of bijzondere familieomstandigheden zijn, maar ook een functie in het bestuur van een studentenorganisatie.
Op het bindend negatief studieadvies is steeds meer kritiek gekomen en de onderwijsminister heeft onlangs zelfs voorgesteld om het af te schaffen. Het bevoegd gezag hoeft echter met een mogelijke afschaffing geen rekening te houden (ECLI:NL:RVS:2023:1021, ECLI:NL:RVS:2023:1023), ook niet als de onderwijsinstelling zelf heeft aangekondigd het bindend advies binnen een jaar te zullen afschaffen (ECLI:NL:RVS:2023:1644).
Wanneer een student beroep doet op persoonlijke omstandigheden zal hij die met (medische) stukken moeten onderbouwen (ECLI:NL:RVS:2023:4761, ECLI:NL:RVS:2023:1436, ECLI:NL:2023:1160, ECLI:NL:RVS:2023:738). Het bevoegd gezag zal de student daartoe wel moeten uitnodigen of in sommige gevallen zelfs moeten aansporen (ECLI:NL:RVS:2023:1641). De student moet de persoonlijke omstandigheden ook tijdig aankaarten (ECLI:NL:RVS:2023:2332, ECLI:NL:RVS:2023:1021). Doet hij dat niet, dan komt dat voor zijn rekening en risico (ECLI:NL:RVS:2023:1644). Niettemin betrekt de Afdeling bij de beoordeling van het beroep in beginsel ook de persoonlijke omstandigheden die pas in beroep naar voren zijn gebracht (ECLI:NL:RVS:2023:824, ECLI:NL:RVS:2023:1641, ECLI:NL:RVS:2023:1644).
Naast de vraag of het vereiste aantal studiepunten is behaald, kan bij de vraag of een bindend negatief advies terecht is gegeven ook de hoogte van de cijfers en de progressie die de student laat zien, betrokken worden (ECLI:NL:RVS:2023:274). De vraag of de student voldoende studieresultaten heeft behaald lijkt de Afdeling zonder enige terughoudendheid te toetsen (ECLI:NL:RVS:2023:824).
Het oorzakelijk verband tussen de studievertraging en de persoonlijke omstandigheden lijkt de Afdeling in sommige zaken (enigszins) terughoudend oftewel marginaal te toetsen (“niet ten onrechte” ECLI:NL:RVS:2023:4766, “zich op het standpunt heeft kunnen stellen” ECLI:NL:RVS:2023:1644, “geen causaal verband hoeven aannemen” ECLI:NL:RVS:2023:2391) en in sommige zaken vol (“terecht geen aanleiding heeft gezien” ECLI:NL:RVS:2023:1452, “valt niet te verklaren door” ECLI:NL:RVS:2023:483). De stelregel is dat de bestuursrechter de feiten en de causaliteit daartussen zonder enige terughoudendheid toetst. Waarom de Afdeling desondanks in sommige zaken enige afstand lijkt te nemen, valt niet af te leiden uit deze uitspraken.
Het bevoegd gezag kan een bindend negatief studieadvies geven, maar hoeft dat zoals gezegd niet te doen. Deze kan-bepaling biedt het bevoegd gezag dus beleidsruimte. De Afdeling toetst de belangenafweging die het bevoegd gezag heeft gemaakt vol aan het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:RVS:2023:1240, ECLI:NL:2023:2391), maar soms lijkt zij ook weer wat afstand te nemen (“heeft mogen beslissen”; ECLI:NL:RVS:2023:4766). Ook hier is niet duidelijk waarom soms voor een volle en soms voor een meer afstandelijke toets wordt gekozen. Dit terwijl naar aanleiding van de Harderwijk-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:285) bestuursrechters in hun uitspraken steeds meer expliciet aangeven met welke mate van indringendheid zij toetsen en waarom zij dat doen.
Dat een student als gevolg van het negatief bindend studieadvies zijn toekomstplannen moet aanpassen, maakt de beslissing niet onevenredig (ECLI:NL:RVS:2023:275). Het is aan de student om zijn stelling dat het bindend negatief studieadvies onevenredige gevolgen voor hem heeft aannemelijk te maken (ECLI:NL:RVS:2023:275, ECLI:NL:RVS:2023:1021, ECLI:NL:RVS:2023:1023).
Tentamentoetsing
De examencommissie stelt vast of een student voldoet aan de voorwaarden ten aanzien van kennis, inzicht en vaardigheden voor het verkrijgen van een diploma of een graad. De examencommissie stelt examinatoren aan om tentamens af te nemen en de uitslag van die tentamens vast te stellen.
Artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verbiedt de bestuursrechter een oordeel te geven over het kennen en kunnen van een kandidaat (ECLI:NL:RVS:2023:1640). Regels van procedurele aard die in acht moeten worden genomen bij het toetsen van de kennis en kunde van een student mag de bestuursrechter wel beoordelen (ECLI:NL:RVS:2023:2964). De enkele omstandigheid dat het tentamen door één examinator is beoordeeld, maakt niet dat de beslissing onzorgvuldig tot stand is gekomen (ECLI:NL:RVS:2023:2964). Ook het CBE mag de kennis en kunde van een student niet toetsen, zij het op een andere rechtsgrond (ECLI:NL:RVS:2023:914). De vraag of de hardheidsclausule toegepast had moeten worden toetst de Afdeling enigszins terughoudend (“heeft mogen oordelen”, ECLI:NL:RVS:2023:1640).
De vraag of sprake is van een zo bijzonder geval dat ondanks de daarvoor geldende regels toch het predicaat cum laude moet worden verleend toetst de Afdeling zeer terughoudend (“zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen”) (ECLI:NL:RVS:2023:2085).
Examenfraude
De WHW en de WEB geven de examencommissie de bevoegdheid om de student het recht te ontnemen één of meer door de examencommissie aan te wijzen tentamens of examens af te leggen, gedurende een door de examencommissie te bepalen termijn van ten hoogste een jaar (hierna: de uitsluiting). De nadere regels omtrent fraude en het sanctiebeleid moeten door de examencommissie worden vastgelegd in nadere regels. Vaak gebeurt dat in de Onderwijs- en Examenregeling (OER) en Regels en Richtlijnen (RR). De meeste Regels en Richtlijnen bevatten de bepaling dat bij een onregelmatigheid of fraude het examen (ook) ongeldig kan worden verklaard.
Hoewel de advocaten-generaal Widdershoven en Wattel in hun conclusie van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1468) nog vaststelden dat met uitzondering van de bestuurlijke boete de Afdeling geen enkele bestuurlijke sanctie of maatregel meer als bestraffend aanmerkt, moet volgens de Afdeling toch ook de uitsluiting als een punitieve (bestraffende) sanctie worden gekwalificeerd (ECLI:NL:RVS:2023:2963, ECLI:NL:RVS:2023:3908,). Voorafgaand aan de uitsluiting dient de student daarom te worden gehoord en hem de cautie (de mededeling dat hij het recht heeft te zwijgen) te worden gegeven (ECLI:NL:RVS:2023:4022).
Het ongeldig verklaren van een examen is een herstelsanctie (ECLI:NL:RVS:2023:2963). Bij bestraffende sancties en herstelsancties geldt hetzelfde overtredersbegrip en moet beoordeeld worden of buiten redelijke twijfel is vast komen te staan dat de student fraude heeft gepleegd; bij twijfel dient de student het voordeel van de twijfel te krijgen (ECLI:NL:RVS:2023:2874, ECLI:NL:RVS:2023:2963).
Plagiaat is een vorm van fraude (ECLI:NL:RVS:2023:4021). Het enkele oordeel van het CBE dat bij fraude uitsluiting een standaardsanctie is, miskent dat bij een bestraffende sanctie alle feiten en omstandigheden van het geval moeten worden meegewogen (ECLI:NL:RVS:2023:3908). De vraag of de uitsluiting evenredig is, toetst de Afdeling net als andere bestraffende sancties vol (ECLI:NL:RVS:2023:4201). Ook een ongeldigverklaring (herstelsanctie) toetst de Afdeling vol (ECLI:NL:RVS:2023:3216). Dat een student studievertraging oploopt of studiefinanciering misloopt als gevolg van de uitsluiting is inherent aan het opleggen van de sanctie (ECLI:NL:RVS:2023:1645, ECLI:NL:RVS:2023:1647). Het ontbreken van aanhalingstekens in een tekst maakt dat kan worden gesproken van plagiaat, maar rechtvaardigt niet de uitsluiting van een toekomstig examen (ECLI:NL:RVS:2023:3908). De Afdeling kan zelf in de zaak voorzien door de uitsluiting van een examen te vernietigen en te vervangen door een waarschuwing (ECLI:NL:RVS:2023:3908).
Iudicium abeundi
Op grond van de WEB en WHW kan de inschrijving van een student voor een opleiding worden beëindigd of geweigerd, indien het bevoegd gezag van mening is dat de student ongeschikt is voor het beroep waar de opleiding toe opleidt of voor de praktische voorbereiding op de beroepsuitoefening. Dit besluit heet in de universitaire wereld het iudicium abeundi (‘het besluit van het moeten vertrekken’). Dit soort besluiten heeft veel aandacht gekregen na de dramatische schietpartij in 2023 in Rotterdam waarbij een student van de Erasmus Universiteit Rotterdam betrokken was.
De Afdeling heeft verduidelijkt dat deze bevoegdheid is gericht op gevallen waarin personen een bedreiging vormen voor anderen die deel uitmaken van het onderwijs, zoals medestudenten en docenten. Dit zal zich met name kunnen voordoen bij praktijkoefeningen die voorbereiden op de beroepsuitoefening. Om deze bevoegdheid in te kunnen zetten, moet een student gedragingen en uitlatingen doen die in de context van het beroep of de praktijkuitoefening ontoelaatbaar zijn. Het kan dus voorkomen dat een bepaalde gedraging bij het ene beroep ontoelaatbaar is, maar bij het andere niet (ECLI:NL:RVS:2023:1048). In deze zaak is door de Afdeling vastgesteld dat met name door de wijze van communiceren van de student onder meer de patiëntveiligheid in gevaar is gebracht. Volgens de Afdeling heeft het bevoegd gezag terecht meer belang gehecht aan de patiëntveiligheid dan aan de belangen van de student en heeft het daarom tot een iudicium abeundi mogen besluiten.
Overig
Uit de WHW volgt dat het bevoegd gezag (in dit geval de decaan) niet in beroep kan gaan tegen een besluit van het CBE. Alleen studenten kunnen tegen het besluit op het administratief beroep in beroep gaan bij de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2023:2411).
De WEB en WHW schrijven voor dat een lid van het CBE niet ouder mag zijn dan zeventig jaar. Wordt niettemin beslist op het administratief beroep terwijl een van de leden de leeftijd van zeventig jaar is gepasseerd, dan kan dat volgens de Afdeling met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd als de student niet aannemelijk maakt dat hij door deze onjuiste samenstelling van het CBE is benadeeld (ECLI:NL:RVS:2023:4761). Je zou hier kunnen betogen dat het niet aan de student is om aannemelijk te maken dat hij is benadeeld, maar aan het CBE dat de student niet is benadeeld. De bepaling is immers juist in het leven geroepen vanuit de veronderstelling dat het cognitieve vermogen van mensen achteruit gaat naarmate hun leeftijd vordert.
Bij intrekking van het administratief beroep kan de student om vergoeding van de proceskosten verzoeken, maar dan moet wel worden voldaan aan de voorwaarden van artikelen 7:28 en 8:75a van de Awb (ECLI:NL:RVS:2023:1327, ECLI:NL:RVS:2023:1329, ECLI:NL:RVS:2023:1330). Dit betekent dat het verzoek om vergoeding moet worden gedaan tegelijkertijd met de intrekking én dat vast moet komen te staan dat het besluit van het bevoegd gezag onrechtmatig was.
Vijverberg en studentenzaken
Voor het CBE van een grote onderwijsinstelling in Nederland verzorgen wij het secretariaat. Medewerkers van ons kantoor treden op als secretaris van het CBE en maken concept-besluiten naar aanleiding van een administratief beroep van een student. Daarnaast vertegenwoordigen wij het CBE in beroepsprocedures bij de Afdeling.
Behoefte aan ondersteuning bij beroepszaken van studenten? Neem gerust contact met ons op.