Wanneer belanghebbend in het omgevingsrecht: ‘gevolgen van enige betekenis’?
In de rechtspraak komt regelmatig de vraag aan de orde of degene die opkomt tegen een planologisch besluit of een verleende omgevingsvergunning belanghebbende is bij dat besluit. Diegene moet niet alleen rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van de activiteit die wordt toegestaan, de feitelijke gevolgen moeten ook ‘van enige betekenis’ zijn. Immers, om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk belang dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. De jurisprudentie van de Afdeling over het begrip ‘gevolgen van enige betekenis’ is tamelijk casuïstisch. Ter illustratie twee recente uitspraken van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State.
Luchthavenbesluit Twente Airport
In haar uitspraak van 15 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3126) beoordeelt de Afdeling of de Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente belanghebbende is bij het besluit van provinciale staten om het Luchthavenbesluit Twente Airport vast te stellen. Dit Luchthavenbesluit regelt het vliegverkeer van en naar vliegveld Twente.
De standaardoverweging van de Afdeling luidt dat gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar deze voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij let de Afdeling op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zo nodig worden die factoren in onderlinge samenhang bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
Uit het geluidsrapport leidt de Afdeling af dat ter plaatse van de woningen van de betrokken leden van de vereniging rechtstreeks feitelijke gevolgen van het luchthavenbesluit kunnen worden ondervonden. De Afdeling wijst op gevolgen van het door het vliegverkeer, dat met dit besluit mogelijk wordt gemaakt, te genereren geluid.
Voor het beantwoorden van de vraag of gevolgen van enige betekenis ontbreken overweegt de Afdeling dat niet bepalend is of de te verwachten gevolgen niet significant zijn, maar of die gevolgen dermate gering zijn dat een persoonlijk belang ontbreekt. Op grond van de in het geluidsrapport genoemde geluidniveaus moet worden aangenomen dat het geluid van vliegtuigen in elk geval ter plaatse van een deel van de woningen duidelijk tot zeer duidelijk hoorbaar is. Gelet daarop kan volgens de Afdeling niet worden staande gehouden dat de gevolgen dermate gering zijn dat een persoonlijk belang ontbreekt. Dat, zoals provinciale staten stellen, geen overschrijding plaatsvindt van de geldende grenswaarden, maakt dit niet anders. Indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is deze norm volgens de Afdeling niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Dergelijke normen komen pas eventueel aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
Omgevingsvergunning voor een mestscheidingsinstallatie
Een ander mooi voorbeeld van hoe de toets in zijn werk gaat, biedt de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3247).
Het college van burgemeester en wethouders van Venray heeft een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een mestscheidingsinstallatie in afwijking van het bestemmingsplan. De Afdeling gaat eerst na hoe ver de woningen van appellanten van het perceel liggen, om vervolgens te kijken naar de feitelijke gevolgen van het besluit en tot slot na te gaan of die feitelijke gevolgen van enige betekenis zijn.
Twee appellanten wonen op ongeveer 430 meter van het perceel. De mestscheidingsinstallatie is niet zichtbaar vanuit de woning van deze appellanten, omdat tussen de woning en het perceel bomen en bedrijfsbebouwing staan. Gelet op de ligging van het perceel ten opzichte van de A73, de provinciale weg en de ontsluitingswegen van het bedrijventerrein, is het volgens de Afdeling niet aannemelijk dat het vrachtverkeer van en naar het perceel langs die woning zal rijden. Niet in geschil is dat deze twee appellanten anderszins wel feitelijke gevolgen van het besluit zullen ondervinden. Wat die feitelijke gevolgen zijn meldt de uitspraak niet, maar impliciet leiden wij af dat het om de luchtkwaliteit en geuroverlast gaat. Dit brengt, gelet op de uitspraak van 23 augustus 2017, met zich dat deze appellanten belanghebbenden kunnen zijn bij het besluit, tenzij gevolgen van enige betekenis ontbreken.
Met het oog op de beoordeling van de gevolgen van de mestscheidingsinstallatie voor de omgeving van het perceel zijn onderzoeken verricht naar luchtkwaliteit en geur. Hoewel appellanten de juistheid van de onderzoeksrapporten betwisten, ziet de Afdeling geen aanleiding deze onderzoeksrapporten buiten beschouwing te laten bij de beoordeling of aannemelijk is dat gevolgen van enige betekenis ontbreken. De enkele omstandigheid dat deze in opdracht van vergunninghouder zijn opgesteld, betekent niet dat de rapporten onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Concrete bezwaren over de deskundigheid van het onderzoeksbureau zijn niet aangevoerd.
Uit de onderzoeksrapporten blijkt dat de mestscheidingsinstallatie ter plaatse van de woning geen gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit en hooguit marginaal (0,04 OUE/M3) bijdraagt aan de geurhinder. Appellanten ondervinden aldus de Afdeling geen gevolgen van enige betekenis van de inrichting.
Conclusie
De hierboven genoemde uitspraken illustreren dat de uitkomst van de vraag of iemand belanghebbende is bij een omgevingsrechtelijk besluit sterk afhangt van de omstandigheden van het geval. Hoewel de uitspraken handvatten bieden die bij de beoordeling kunnen (en moeten) worden toegepast, is er altijd enige mate van onzekerheid wat betreft de uitkomst hiervan. Die onzekerheid ontbreekt bij het vaststellen van de feitelijke gevolgen van een activiteit, omdat die gevolgen er wel of niet zijn. De vraag welke mate van overlast 'van enige betekenis' is en hoe dat precies moet worden vastgesteld blijft onbeantwoord. Dat is logisch, want de mate waarin gevolgen worden ondervonden zal grotendeels afhangen van de aard en omvang van de activiteit.
Het is volgens de Afdeling uitdrukkelijk niet de bedoeling om bij de vaststelling of iemand belanghebbende is te discussiëren over de vraag of aan een bepaalde norm (afstandseis, geluidcontour of een grenswaarde) is voldaan. Alleen als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven komt die vraag aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ vergt echter in bepaalde situaties toch een normatief oordeel. Diegene die opkomt tegen een besluit hoeft in beginsel niet zelf aan te tonen dat hij belanghebbende is bij dat besluit, maar als het bestuursorgaan of de bestuursrechter niet zeker is van de mate van hinder die ondervonden wordt of zal worden van dat besluit, dan is toch echt de betrokkene aan zet om aan te tonen dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt. Daarbij ontstaat al snel een discussie over de mate van feitelijke effecten aan de hand van onderzoeksrapporten en deskundigenadviezen. Als betrokkenen opkomen tegen een planologisch besluit of een verleende omgevingsvergunning, doen zij er verstandig aan om aannemelijk te maken dat zij gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden.
Vragen omgevingsrecht?
De specialisten van Vijverberg kunnen u helpen, ook bij de vraag of sprake is van belanghebbendheid en bij het beoordelen van de relevantie van onderzoeksrapporten en deskundigenadviezen.