Wet openbaarheid van bestuur: misbruik van (proces)recht

Het grote aantal verzoeken op grond van de Wob en, in het verlengde daarvan, ingebrekestellingen en vorderingen tot het betalen van dwangsommen, was voor ons al eerder aanleiding voor het schrijven van een update (VJ 2014/1). De vraag is of bij dit soort praktijken sprake kan zijn van misbruik van (proces)recht. Inmiddels hebben meerdere rechters zich over deze vraag gebogen en zeer recent op 19 november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2014:4129) korte metten gemaakt met rechtshulpverleners die met procederen op grond van de Wob hun geld verdienen. Kortom: tijd voor een nieuwe update waarin we de laatste rechterlijke uitspraken de revue laten passeren.

Juridisch kader: misbruik van (proces)bevoegdheid

Op grond van artikel 3:13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (BW) kan een bevoegdheid niet worden ingeroepen voor zover deze wordt misbruikt. Op grond van het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met een ander doel dan waarvoor zij is verleend. Deze regel is op grond van het BW (artikel 15, Boek3) in beginsel ook van toepassing op bijvoorbeeld het bestuursrecht.

Uit de jurisprudentie blijkt dat terughoudend wordt omgegaan met de vraag of sprake is van misbruik van (proces)recht. Daarvoor moet sprake zijn van zwaarwichtige gronden. In de hierna te bespreken uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt dit als volgt ingevuld:

“ …….zwaarwichtige gronden (zijn) onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak van 21 juli 2003 (van de Afdeling, AB 2004, 9) levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.”

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State - 19 november 2014

De zaak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2014:4129) is illustratief voor het feit dat sommige rechtsbijstandverleners hun brood verdienen met het indienen van verzoeken op grond van de Wob. Het doel is dan niet het inwinnen van informatie maar het innen van dwangsommen. Een aantal van deze zogenaamde beroeps-Wobbers had bedacht om voor cliënten aan wie een verkeersboete was opgelegd administratief beroep in te stellen en in aansluiting daarop grote aantallen Wob-verzoeken, ingebrekestellingen en verzoeken tot het vaststellen van een dwangsom bij het Openbaar Ministerie in te dienen.

In onderhavige uitspraak gaat het derhalve om een vrouw (hierna: verzoeker) die een verkeersboete krijgt. Haar gemachtigden (juridisch adviseurs) stellen daartegen administratief beroep in en vragen met een beroep op de Wob om de op de beroepsprocedure betrekking hebbende stukken openbaar te maken. Zij bestoken het bestuursorgaan met ingebrekestellingen en andere correspondentie.

De Afdeling komt tot het oordeel dat sprake is van misbruik van recht. De belangrijkste overwegingen van de Afdeling zijn, samengevat, de volgende:

• Verzoeker heeft met het informatieverzoek niet beoogd om de gevraagde documenten voor een ieder openbaar te laten zijn, doch slechts om zelf in het bezit van die stukken te komen teneinde de verkeersboete op basis daarvan te kunnen aanvechten.
• Haar gemachtigden worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob in het bijzonder. Zij wisten of hadden kunnen weten dat verzoeker de stukken ook op andere wijze (bijvoorbeeld op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb) had kunnen verkrijgen en daartoe geen Wob-verzoek had hoeven doen.
• Het procesgedrag van gemachtigden geeft blijk van handelingen waarvan gemachtigden geweten moeten hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Daarbij wijst de Afdeling op het feit dat het verzoek om documenten en informatie verspreid was over zes afzonderlijke Wob-verzoeken, dat meermalen zonder reden om dezelfde documenten is gevraagd en dat de verzoeken naar een ander postadres of faxnummer waren gezonden dan het gebruikelijke, daarvoor bestemde postadres.
• Voor dit procesgedrag kan geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren.
• Dit geldt temeer nu de door gemachtigden verleende rechtsbijstand is verricht op basis van “no cure no pay” waarbij het te betalen bedrag voor de rechtsbijstand gelijk is aan de hoogte van de toegekende proceskostenvergoedingen.
• Gemachtigden hebben de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Daarmee is ook bij het beroep bij de rechtbank sprake van misbruik van (proces)recht.
• De handelwijze van gemachtigden moet aan verzoeker worden toegerekend nu gemachtigden namens haar de handelingen hebben verricht en zij hen daartoe heeft gemachtigd.

De Afdeling komt alles overziende tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep van verzoeker misbruik van recht inhoudt.

Rechtbank Midden-Nederland - 28 oktober 2014

In deze zaak (ECLI:NL:RBMNE:2014:5278) gaat het om zes Wob-verzoeken en ingebrekestellingen die niet (tijdig) door een gemeente in behandeling worden genomen. De rechtbank komt in een goed gemotiveerde uitspraak tot het oordeel dat bij de Wob-verzoeken sprake was van misbruik van bevoegdheden. Waarom?

Allereerst concludeert de rechtbank dat in elke zaak ofwel het verzoek, ofwel de ingebrekestelling, ofwel beide stukken ‘op evident verhullende wijze is of zijn geformuleerd’. Zo zijn de Wob-verzoeken en ingebrekestellingen verpakt in lange – soms niet logisch op elkaar aansluitende - stukken tekst die algemeen van aard zijn en niet rechtstreeks betrekking hebben op de inhoud van de verzoeken. Als in de verzoeken wordt verwezen naar de Wob gebeurt dit niet met de termen ‘Wet openbaarheid van bestuur’ of ‘Wob’, maar met verhulde formuleringen (‘de Wet van 31 oktober 1991’ of een verwijzing naar het Staatsblad). Ook uit de in de brieven genoemde onderwerpen blijkt veelal niet dat sprake is van een verzoek (of ingebrekestelling) in het kader van de Wob. Het blijkt ook niet uit de aanhef van deze brieven.

De rechtbank overweegt dat bij een Wob-verzoek geen enkele aanleiding bestaat voor een dergelijke (evident) verhullende wijze van formulering. De rechtbank leidt daar uit af dat de verzoekers of gemachtigden hebben geprobeerd te voorkomen dat de gemeente de brieven op eenvoudige wijze zou herkennen als een Wob-verzoek of zou herleiden tot een eerder verzoek. Het was verzoekers (of gemachtigden) dus niet te doen om het verkrijgen van informatie of om de openbaarmaking daarvan; zij hadden geen ander doel dan dat de gemeente een (maximale) dwangsom zou verbeuren. De rechtbank oordeelt daarom dat verzoekers de bevoegdheid – het indienen van Wob-verzoeken – hebben uitgeoefend met een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, namelijk het verkrijgen van een som geld zodat sprake is van misbruik van bevoegdheden.

Rechtbank Den Haag - 7 oktober 2014

Ook de Rechtbank Den Haag oordeelt op 7 oktober 2014 in kort geding dat sprake is van misbruik van bevoegdheid (ECLI:NL:RBDHA:2014:12223). In deze zaak gaat het om een gemeente die in een vrij kort tijdsbestek van circa twee maanden (van één persoon) een aanzienlijke hoeveelheid Wob-verzoeken met betrekking tot zeer uiteenlopende onderwerpen ontvangt. De gemeente wijst een groot aantal verzoeken af wegens ‘misbruik van de WOB’ en vraagt de voorzieningenrechter onder meer om verzoeker te verbieden om meer dan twee Wob-verzoeken per kalendermaand bij de gemeente in te dienen.

In deze zaak is het verzoek om informatie eveneens min of meer verstopt tussen allerlei (algemene) informatie over het betreffende onderwerp. Voorts kan verzoeker geen overtuigende/redelijke verklaring geven voor het indienen van al deze verzoeken. Hieruit leidt de rechter af dat niet kan worden aangenomen dat verzoeker bij de door hem gewenste informatie een reëel belang heeft. De handelwijze van verzoeker was volgens de rechter niet gericht op het (tijdig) verkrijgen van informatie, maar op het ontwrichten van de be- en afhandeling van zijn Wob-verzoeken en het incasseren van dwangsommen. Het kan echter niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat een dergelijke - niet te rechtvaardigen handelwijze - wordt beloond met het innen van een substantiële hoeveelheid dwangsommen uit de publieke kas. Het oordeel is ook in deze zaak dat sprake is van misbruik van bevoegdheid.

De rechter acht de vrees van de gemeente dat verzoeker de gemeente weer zal benaderen met Wob-verzoeken na afwijzing van de vordering van de gemeente terecht, zodat het verzoek van de gemeente (maximaal twee Wob-verzoeken per maand) wordt toegewezen.

Rechtbank Rotterdam - 25 september 2014

In het kader van deze Update is tevens vermeldenswaardig de uitspraak in kort geding van de Rechtbank Rotterdam van 25 september 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:7826). In deze uitspraak oordeelt de voorzieningenrechter dat een huisjesmelker die een gemeente met duizenden Wob-verzoeken bestookt uit wrok over zijn geveilde panden, buitenproportioneel beslag legt op het gemeentelijk apparaat met geen ander doel dan de gemeente een hak te zetten en te schaden. Hem wordt verboden zich gedurende een aangesloten periode van twee jaar meer dan twee keer per kalendermaand met brieven, faxen en e-mails of op welke wijze dan ook (sms, telefonisch, balie etc.) tot de gemeente te wenden.

Betekenis voor de praktijk

Uitgangspunt van de Wob is de bevoegdheid om een bestuursorgaan te verzoeken om openbaarmaking van (informatie uit) documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Je hoeft daarbij geen belang te stellen. Als het bestuursorgaan niet tijdig tegemoet komt aan het verzoek kun je het bestuursorgaan in gebreke stellen en heb je de bevoegdheid een dwangsom te vorderen en daarover juridische procedures te voeren. De jurisprudentie laat echter zien dat het bestuursorgaan niet met lege handen staat als bij het gebruik maken van deze bevoegdheden kwade trouw kan worden aangetoond. In dat geval kan sprake zijn van misbruik van (proces)bevoegdheid.