Reflecties op de Wet versterking waarborgfunctie Awb: het dienstbaarheidsbeginsel (1/3)
Geschreven door: mr. Roos Jeninga
Op 30 juli 2024 heeft Vijverberg deelgenomen aan de internetconsultatie van het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb. Dit wetsvoorstel heeft tot doel de Algemene wet bestuursrecht (Awb) grondig aan te passen. De voorgestelde wijzigingen hebben mogelijk grote gevolgen voor de dagelijkse uitvoeringspraktijk van bestuursorganen.
Vorig jaar besprak Vijverberg in een publicatie al de belangrijkste voorgestelde wijzigingen. Ondertussen heeft de internetconsultatie voor het wetsvoorstel plaatsgevonden, waarbij Vijverberg vanuit de eigen praktijk haar visie op het voorstel heeft gegeven. De komende weken blikt Vijverberg in een drieluik van publicaties terug op de belangrijkste punten uit haar bijdrage. In deze eerste publicatie ligt de focus op het voorgestelde dienstbaarheidsbeginsel.
Het dienstbaarheidsbeginsel
In het wetsvoorstel wordt met artikel 2:4a de invoering van een dienstbaarheidsbeginsel voorgesteld. Het voorgestelde artikel luidt als volgt:
Artikel 2:4a
Het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op.
In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt gesteld dat dienstbaarheid een grondhouding van het bestuursorgaan behoort te zijn. Volgens de toelichting dient een bestuursorgaan zich steeds bewust te zijn van de effecten van zijn handelen op de burger. Het bestuursorgaan hoort daarbij beleid en uitvoering zo in te richten dat de belangen van de burger optimaal tot hun recht kunnen komen. Hierbij hoort dat het bestuursorgaan behulpzaam is, burgers niet overvraagt en actief op zoek gaat naar mogelijkheden om het probleem van een burger op te lossen.
De visie van Vijverberg
Vijverberg vindt het een goede ontwikkeling als bestuursorganen meer aandacht gaan besteden aan de wijze waarop zij burgers tegemoet treden. Het vastleggen van het dienstbaarheidsbeginsel als harde norm in de Awb gaat naar ons oordeel echter te ver, omdat dit onwenselijke gevolgen met zich meebrengt.
Onduidelijke norm
Ons grootste bezwaar tegen het voorgestelde dienstbaarheidsbeginsel ligt in het gebrek aan duidelijkheid over de precieze inhoud en reikwijdte van deze norm. Het voorgestelde artikel is breed geformuleerd en in de toelichting zijn subjectieve termen zoals ‘dienstbaar’ en ‘behulpzaam’ niet nader gedefinieerd. Bestuursorganen zullen deze termen dus volledig zelf moeten invullen, zeker wanneer artikel 2:4a Awb net is ingevoerd. Het wetsvoorstel vraagt echter wel van bestuursorganen om het beginsel te laten doorwerken in al hun handelen. Dit betekent in de praktijk dat bestuursorganen zich bij iedere handeling vragen zullen moeten stellen zoals ‘wat is dienstbaarheid?’ en ‘wanneer handel ik dienstbaar genoeg?’. Na deze beoordeling moeten bestuursorganen zo nodig hun processen (ingrijpend) veranderen. Hierbij moeten bestuursorganen echter ook willekeur voorkomen en waarborgen dat het gelijkheidsbeginsel wordt nageleefd. Het dienstbaarheidsbeginsel is dus een onduidelijke norm, die wel zeer ingrijpende veranderingen vraagt van bestuursorganen. Hierdoor bestaat het risico op verspilling van kostbare tijd, geld en capaciteit van bestuursorganen, zonder dat duidelijk is of vervolgens de resultaten worden behaald die het wetsvoorstel voor ogen heeft.
Toename van procedures
Vijverberg verwacht daarnaast dat invoering van het dienstbaarheidsbeginsel zal leiden tot een toename van klachten, bezwaren en beroepen. Dit zal verhoogde lasten voor bestuursorganen met zich meebrengen. Het open en subjectieve karakter van het dienstbaarheidsbeginsel leidt ertoe dat burgers het beginsel gemakkelijk kunnen inroepen als zij het, om welke reden dan ook, niet eens zijn met een besluit. Ontevreden burgers zullen waarschijnlijk al snel vinden dat een bestuursorgaan onvoldoende dienstbaar is geweest. Het beginsel werkt daarbij ‘veelprocedeerders’ in de hand, een probleem waar bestuursorganen op dit moment toch al mee worstelen.
Afdwingbaarheid
Tenslotte vraagt Vijverberg zich af of burgers daadwerkelijk resultaat kunnen behalen bij het inroepen van het dienstbaarheidsbeginsel in bezwaar of beroep. Hierbij speelt weer de vraag hoe moet worden beoordeeld of bepaald handelen dienstbaar (genoeg) was. Ook rijst de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan een besluit dat weliswaar niet op dienstbare wijze tot stand is gekomen, maar inhoudelijk wel juist is. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt al opgemerkt dat schending van het dienstbaarheidsbeginsel waarschijnlijk niet snel zal leiden tot vernietiging van een besluit. Er wordt vervolgens gesteld dat schending van dit beginsel wel kan bijdragen aan vernietiging vanwege een onzorgvuldige voorbereiding (artikel 3:2 Awb) of een onvolledige belangenafweging (artikel 3:4, eerste lid, Awb). Dit roept bij ons de vraag op welke toegevoegde waarde het dienstbaarheidsbeginsel dan nog heeft ten opzichte van deze al in de wet opgenomen beginselen.
En nu?
Vijverberg heeft bij de consultatie dus een aantal opmerkingen en vragen bij het voorgestelde dienstbaarheidsbeginsel opgeworpen. De internetconsultatie van het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb is ondertussen gesloten. De betrokken ministeries zullen nu de ingezonden reacties doornemen en eventueel aanpassingen doorvoeren in het wetsvoorstel. Hiervan zal een verslag worden gepubliceerd. Vijverberg kijkt uit naar de resultaten en houdt u op de hoogte van de ontwikkelingen.