Geschreven door: mr. Coen Louisse en mr. Joram de Gans
Hoe moet een gemeente de verplichtingen uit de Jeugdwet uitwerken in een verordening? De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft hierover op 29 mei 2024 drie uitspraken gedaan (ECLI:NL:CRVB:2024:1095, ECLI:NL:CRVB:2024:1096 en ECLI:NL:CRVB:2024:1097) die vergaande consequenties kunnen hebben voor gemeenten.
Waar gaan deze zaken over?
Als een jeugdige hulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen en/of psychische problemen en stoornissen, moet de gemeente (het college van burgemeester en wethouders) voorzieningen treffen op het gebied van jeugdhulp. Die jeugdhulp wordt alleen geboden voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, zo volgt uit artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet. De eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders en de jeugdige worden samen ook wel eigen kracht genoemd.
In de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van de CRvB van 29 mei 2024 ging het om de vraag wat er moet worden verstaan onder die eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen. In alle drie de zaken hadden de gemeenten de betreffende aanvragen voor jeugdhulp geheel of gedeeltelijk afgewezen, omdat de gemeenten zich op het standpunt stelden dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders toereikend waren.
Verordeningen geven onvoldoende rechtszekerheid
De CRvB wijst bij de beoordeling allereerst op de opdracht in de Jeugdwet (artikel 2.9) om de algemene begrippen uit artikel 2.3 Jeugdwet nader uit te werken in een gemeentelijke verordening. In een dergelijke verordening moeten regels worden gesteld over het aanbod, de toekenningsvoorwaarden van een individuele voorziening, de wijze van beoordeling daarvan en afwegingsfactoren daarbij. Artikel 2.3 van de Jeugdwet zelf geeft volgens de CRvB onvoldoende duidelijkheid in een concrete situatie. In een verordening kan daarom niet worden volstaan met een herhaling van de begrippen uit de Jeugdwet. Er moet een duidelijke hoofdrichting worden neergelegd voor de betekenis van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen. Specifiek wijst de CRvB nog op de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht die voortvloeit uit het Burgerlijk Wetboek (BW), al dan niet in relatie tot begrippen als eigen kracht, gebruikelijke en/of bovengebruikelijke hulp.
In de voorliggende zaken heeft de CRvB geoordeeld dat de betreffende verordeningen van de drie gemeenten op dit punt tekortschoten. In de verordeningen zijn de begrippen van artikel 2.3 van de Jeugdwet onvoldoende uitgewerkt en is geen sluitend beoordelingskader neergelegd. Aan de jeugdige en de ouders wordt daarmee onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende duidelijkheid, geboden ten aanzien van de vraag waarop iemand recht heeft en wat de afwegingsfactoren zijn. De CRvB oordeelt dat de verordeningen niet ten grondslag konden worden gelegd aan de besluiten tot afwijzing van de jeugdhulpvoorzieningen.
Deskundigheid
In één van de uitspraken speelde nog iets anders mee (zie de laatste zinnen van rechtsoverweging 4.9 in ECLI:NL:CRVB:2024:1097). De CRvB heeft daarin een oordeel gegeven over de eisen die aan een onderzoek naar aanleiding van een aanvraag om jeugdhulp moeten worden gesteld. Wij leiden uit deze zinnen af dat de hoogste bestuursrechter van oordeel is dat in een verordening ook moet zijn opgenomen hoe de gemeenteraad invulling geeft aan de eis uit de Jeugdwet dat de toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening deskundig moet zijn. De CRvB gaat hiermee verder dan de eis in eerdere uitspraken dat het college ervoor zorg dient te dragen dat de deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager (zie o.a. CRvB 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477, rechtsoverweging 4.3.1). Met andere woorden: in de verordening moet ook staan welke deskundigen namens het college onderzoek doen naar een aanvraag om jeugdhulp en welke kwaliteitseisen aan die deskundige(n) moeten worden gesteld.
Dit aspect in de uitspraak roept wel de vraag op hoe dit zich verhoudt tot andere bepalingen in de Jeugdwet en daarop gebaseerde regelgeving, waar ook het een en ander is geregeld over de genoemde deskundigheid (zoals artikel 2.7, tweede lid en 2.14, eerste lid Jeugdwet en artikel 2.1 Besluit Jeugdwet). De CRvB laat zich daar niet over uit. Er kan daarom alleen maar geconstateerd worden dat de CRvB eist dat in een verordening de deskundigheid concreter moet worden uitgewerkt dan hetgeen staat in die bepalingen.
In dit verband wijzen wij ook nog op een uitspraak van de rechtbank Den Haag, waaruit is op te maken dat een gemeente naast jeugdprofessionals die zijn ingeschreven bij de Stichting Kwaliteitsregister Jeugd (SKJ) ook dient te beschikken over voldoende medische deskundigheid voor de vaststelling van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen (Rb. Den Haag 22 november 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:13587, rechtsoverweging 7.5).
Zolang de genoemde deskundigheid niet goed is geregeld in een verordening, is het de vraag of de onderzoeken die de jeugdprofessionals of andere deskundigen namens het college hebben gedaan aan een besluit tot toekenning of afwijzing van een aanvraag om jeugdhulp ten grondslag kunnen worden gelegd.
Uitbesteding jeugdhulp
In een van de andere procedures (ECLI:NL:CRVB:2024:1096) heeft de CRvB nog een ander kritiekpunt. De gemeente had haar bevoegdheden op het gebied van jeugdhulp uitbesteed aan een externe organisatie. Dat is op zichzelf geen bezwaar, want die mogelijkheid wordt in artikel 2.11, eerste lid, van de Jeugdwet expliciet geboden. Het punt was echter dat die organisatie niet alleen belast was met de uitvoering van jeugdhulp, maar ook met de advisering over de besluitvorming én met de besluitvorming zelf. De CRvB acht bij een dergelijke vermenging van bevoegdheden onvoldoende waarborgen aanwezig dat sprake is van een zorgvuldige voorbereiding van een besluit. Advisering over besluitvorming, besluitvorming en uitvoering van de besluitvorming dienen niet in één hand te liggen. Of alleen advisering over besluitvorming en besluitvorming zelf wel allebei aan één externe organisatie uitbesteed mogen worden, kan naar ons oordeel niet met voldoende zekerheid uit de uitspraak worden afgeleid, maar het lijkt erop dat de CRvB vindt dat dit ook niet door de beugel kan. Dat zou betekenen dat een externe organisatie dus niet het onderzoek naar een vraag om jeugdhulp kan doen én (in mandaat) een beslissing kan nemen naar aanleiding van dat onderzoek en het daaruit voortkomende advies.
Wat betekent dit voor de praktijk?
De uitspraken van de CRvB kunnen vergaande gevolgen hebben voor veel gemeenten. In onze praktijk zien we dat veel gemeentelijke verordeningen op het gebied van jeugdhulp onvoldoende regels bevatten over het aanbod, toekenningsvoorwaarden en het beoordelingskader van aanvragen om jeugdhulpvoorzieningen. Ook het vaststellen van de deskundigheid in de verordening is een belangrijk aandachtspunt voor gemeenten. Voldoet een verordening niet aan deze punten, dan heeft dat tot gevolg dat besluiten die op grond van die verordening zijn genomen onrechtmatig zijn.
Gemeenten moeten dus nagaan of hun verordening voldoet aan de eisen die de CRvB daaraan stelt. Daarbij zal aandacht moeten zijn voor het volgende:
- Een gemeentelijke verordening moet concrete bepalingen bevatten over:
- het aanbod van jeugdhulpvoorzieningen in de betreffende gemeente;
- de voorwaarden voor toekenning van een individuele voorziening, waarbij een nadere uitwerking moet worden gegeven van de begrippen eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen;
- de wijze van beoordeling van een verzoek om een jeugdhulpvoorziening en de afwegingsfactoren daarbij.
- Bij het voorgaande moet invulling worden gegeven aan de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht, al dan niet in relatie tot begrippen als eigen kracht, gebruikelijke en/of bovengebruikelijke hulp.
- Bij hantering van begrippen als gebruikelijke en/of bovengebruikelijke hulp zal duidelijk moeten worden gemaakt hoe die begrippen zich verhouden tot de begrippen eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen uit artikel 2.3 Jeugdwet. De begrippen gebruikelijke en/of bovengebruikelijke hulp komen immers niet voor in de Jeugdwet zelf.
- De uitwerking van het voorgaande moet zoveel mogelijk plaatsvinden in de verordening zelf en niet in de toelichting op de verordening of in nadere regels of beleidsregels.
- Het herhalen van de begrippen uit de Jeugdwet is onvoldoende.
- In de verordening moet per stap worden bepaald welke deskundige(n) namens het college onderzoek doet of doen naar een aanvraag om jeugdhulp en welke kwaliteitseisen aan die deskundige(n) moeten worden gesteld.
De eventuele uitbesteding van Jeugdwet-taken aan andere organisaties zal tegen het licht gehouden moeten worden: advisering over besluitvorming, de besluitvorming zelf en de uitvoering van de besluitvorming mogen niet bij dezelfde partij liggen.
Wilt u advies over wat de uitspraken voor uw organisatie betekenen? Heeft u als gemeente hulp nodig bij het opstellen of wijzigen van een verordening op het gebied van jeugdhulp? Neem contact met ons op. Wij staan u graag bij.