Geschreven door: mr. Arjo Buurma en mr. Jeffrey van Doorn
Op 30 juli 2024 heeft Vijverberg deelgenomen aan de internetconsultatie van het wetsvoorstel ‘Wet versterking waarborgfunctie Awb’. Dit wetsvoorstel beoogt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) grondig aan te passen en is erop gericht om meer maatwerk binnen het bestuursrecht mogelijk te maken. De voorgestelde wijzigingen kunnen aanzienlijke gevolgen hebben voor de dagelijkse uitvoeringspraktijk van bestuursorganen.
Vorig jaar besprak Vijverberg in een publicatie al de belangrijkste voorgestelde wijzigingen. Ondertussen heeft de internetconsultatie voor het wetsvoorstel plaatsgevonden, waarbij Vijverberg vanuit de eigen praktijk haar visie op het voorstel heeft gedeeld. De afgelopen weken heeft Vijverberg haar visie besproken op het voorgestelde dienstbaarheids- en evenredigheidsbeginsel. In deze laatste publicatie kijken we naar een aantal voorgestelde wijzigingen die betrekking hebben op de afhandeling van bezwaren.
Bezwaar- en beroepsclausule
Het huidige artikel 3:45 Awb luidt als volgt:
- Indien tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld, wordt daarvan bij de bekendmaking en bij de mededeling van het besluit melding gemaakt.
- Hierbij wordt vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld.
In het wetsvoorstel wordt voorgesteld om het tweede lid als volgt aan te passen:
2. Hierbij wordt vermeld:
a. door wie en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld;
b. op welke datum de termijn eindigt waarbinnen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld;
c. dat het niet-tijdig indienen van een bezwaar- of beroepschrift ertoe kan leiden dat het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard;
d. dat het mogelijk is om een bezwaar- of beroepschrift in te dienen waarin nog niet de gronden van het bezwaar of beroep zijn opgenomen.
De toevoeging dat het mogelijk is om een bezwaar- of beroepschrift in te dienen waarin de gronden van het bezwaar of beroep nog niet zijn opgenomen, is volgens de toelichting opgenomen omdat rechtsbijstandverleners hier weliswaar vaak van op de hoogte zijn, maar rechtzoekenden zelf niet.
Vijverberg kan zich goed vinden in eerdere voorstellen om de bezwaar- en beroepstermijn te verruimen. Dit biedt voldoende ruimte om de volledige gronden in te dienen en die termijn vervolgens ook strikt te handhaven. Dit geldt temeer nu de Awb de figuur ‘pro-forma’ helemaal niet kent. Dat het mogelijk is om pas later gronden in te dienen, vloeit al voort uit artikel 6:6 Awb. Daarin is bepaald dat een bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijk kan worden verklaard als niet aan de eisen van artikel 6:5 Awb is voldaan, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad dit gebrek te herstellen. Het indienen van de gronden van het bezwaar of beroep vormt één van die eisen.
Nu in de definitieve versie van het wetsvoorstel niet gekozen is om de bezwaar- en beroepstermijn in bepaalde gevallen te verlengen, kan Vijverberg zich vinden in het voorstel om in het besluit te wijzen op de mogelijkheid een ‘pro-forma’ bezwaar- of beroepschrift in te dienen, zodat geen rechtsongelijkheid tussen een professioneel rechtsbijstandverlener en een burger ontstaat. De rechtszoekende die zelf bezwaar en beroep wil instellen, is op deze manier beter op de hoogte van de mogelijkheden die de Awb biedt om de termijn waarbinnen bezwaar en beroep kan worden ingesteld, veilig te stellen.
Niet ontvankelijkheid
In het wetsvoorstel wordt voorgesteld om artikel 6:11 Awb op te splitsen in twee gronden voor verschoonbaarheid:
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien:
a. het geschrift wegens bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen niet tijdig kon worden ingediend;
b. wegens andere redenen redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Met deze wijziging wordt beoogd de ruimte te vergroten om een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift verschoonbaar te achten wegens bijzondere persoonlijke omstandigheden.
Vijverberg ziet het belang in van een verruiming van de mogelijkheid een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Naar onze mening bestaat nog te veel onduidelijkheid over de vraag of, en zo ja, de mate waarin de belangen die gemoeid zijn bij een besluit kunnen worden meegewogen bij de vraag of sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Vaste rechtspraak is dat artikel 6:11 Awb geen ruimte laat voor een dergelijke belangenafweging, maar uit de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 januari 2024 volgt: "mede afhankelijk van de aard van de aan het bestuursorgaan toevertrouwde (algemene) belangen die met het besluit zijn gemoeid, kan het bestuursorgaan een groot belang hebben bij het verkrijgen van zekerheid over de vraag of dat besluit wel of niet (al) in rechte onaantastbaar is geworden."
Daarmee lijkt toch een bij het besluit betrokken belang - maar dan alleen dat van het bestuursorgaan - bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding binnen te sluipen. Het zou in onze ogen goed zijn als de wetgever hier op wat voor manier dan ook een eenduidig antwoord op geeft. Wat ook nog aandacht verdient, is dat naar onze mening uit de rechtspraak niet voldoende blijkt wanneer een standaardtermijn van zes weken bij een verschoonbare termijnoverschrijding moet worden gehanteerd en wanneer dit "zo spoedig als dit redelijkerwijs kan worden verlangd" moet worden ingediend. Lezen wij het goed, dan moet een termijn van zes weken worden gehanteerd als de belanghebbende niet op de hoogte was of kon zijn van een besluit dat op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Het bezwaar- of beroepschrift moet dan zo spoedig mogelijk worden ingediend nadat - kort gezegd - (persoonlijke) belemmeringen om een bezwaar- of beroepschrift in te dienen zijn opgehouden te bestaan. Verduidelijking hierover zou omwille van de rechtszekerheid aanvullend bij artikel 6:11 Awb kunnen worden opgenomen.
Mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar
Het voorgestelde nieuwe artikel 7:1b Awb verplicht bestuursorganen om samen met de indiener van het bezwaarschrift te onderzoeken of het bezwaar opgelost kan worden. Het voorgestelde artikel luidt als volgt:
- Het bestuursorgaan onderzoekt in overleg met de indiener van het bezwaarschrift en eventuele andere belanghebbenden de mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar.
- Het eerste lid is niet van toepassing, indien:
a. met de indiener na de bekendmaking van het bestreden besluit reeds overleg is gevoerd;
b. de indiener geen prijs stelt op het onderzoek;
c. de indiener langdurig onbereikbaar is;
d. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
De gedachte achter het nieuwe artikel 7:1b Awb – het geven van een laagdrempelig en oplossingsgericht karakter aan de behandeling van bezwaarschriften – ziet Vijverberg als positief. Wel denkt Vijverberg dat er ook zaken denkbaar zijn waarbij deze verplichting een (te) zware last legt op het bestuursorgaan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan bezwaren ingediend door zogenaamde no cure no pay-bedrijven (zeker in belastingzaken) of bij veelschrijvers. Een oplossing hiervoor zou gevonden kunnen worden in een afwijkingsmogelijkheid, bijvoorbeeld als ‘buiten redelijke twijfel staat’ dat informele afdoening geen zin zal hebben. Bovendien wil Vijverberg ook benadrukken dat een informele afdoening geen doel op zich moet worden waardoor rechtzoekenden zich gedwongen gaan voelen om “maar” met een informele afdoening in te stemmen of waardoor bestuursorganen de randen van de wet gaan opzoeken en mogelijk overschrijden om een bezwaarprocedure te vermijden. Bovendien schuilt ook hier het gevaar van rechtsongelijkheid. De ene ambtenaar zal communicatief beter zijn dan de ander. En dat geldt ook voor de burger en diens eventuele belangenbehartiger. Het moet niet zo zijn dat daardoor de ene burger eerder of gemakkelijker zijn recht kan halen dan de andere burger.
De voorgestelde tekst verandert tot slot de praktijk dat bezwaarschriften vaak direct aan een externe adviescommissie in de zin van artikel 7:13 Awb worden voorgelegd. Die commissie kan volgens het gewijzigde artikel 7:13, lid 2 Awb pas om advies worden gevraagd nadat toepassing is gegeven aan artikel 7:1b Awb. Er wordt in de toelichting geen aandacht besteed aan hoe het bestuursorgaan moet aantonen of zij aan de overlegplicht heeft voldaan. Wat als de indiener van het bezwaar en eventuele andere belanghebbenden ontkennen dat er overleg heeft plaatsgevonden? En wat is de consequentie als het bestuursorgaan geen toepassing heeft gegeven aan artikel 7:1b? Naar ons oordeel verdient de invulling van deze norm meer aandacht in de toelichting.
En nu?
Vijverberg heeft bij de consultatie enkele opmerkingen en vragen naar voren gebracht over diverse wijzigingen die van invloed kunnen zijn op de bezwaarprocedure. De internetconsultatie is ondertussen gesloten. De betrokken ministeries zullen nu de ingezonden reacties doornemen en eventueel aanpassingen doorvoeren in het wetsvoorstel.
Met deze publicatie sluiten we ons drieluik af over de consultatie van het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb. Hiermee hebben we de afgelopen weken onze visie op de belangrijkste voorgestelde wetswijzigingen besproken. Bent u benieuwd naar de overige voorstellen en onze ideeën daarover? Lees dan hier onze volledige reactie op de internetconsultatie. Voor nu is het afwachten of en hoe het wetsvoorstel wordt aangepast naar aanleiding van alle reacties die zijn binnengekomen op de consultatie. Vijverberg kijkt uit naar de resultaten en houdt u op de hoogte.