Bevoegdheid raad en college bij sluiten van overeenkomsten

De Hoge Raad heeft bij arrest van 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737 overwogen dat een contractuele voorwaarde tot instemming van de gemeenteraad niet zomaar kan worden gepasseerd met een beroep op het vertrouwensbeginsel of de redelijkheid en billijkheid. In het stelsel van de Gemeentewet komt groot gewicht toe aan de bevoegdheidsverdeling tussen het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. In deze Update schetsen wij de casus en zetten wij de belangrijkste conclusies van de Hoge Raad uiteen.

Casus: samenwerkingsovereenkomst met ontbindende voorwaarde

Landgoed Hof van Twente (hierna: Landgoed) wenst een grootschalig recreatiepark aan te leggen in de gemeente Hof van Twente (hierna: gemeente). Naast een golfbaan wil Landgoed 350 vakantiebungalows plaatsen en exploiteren. De gemeente sluit - met instemming van zowel het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) als de gemeenteraad - een samenwerkingsovereenkomst met Landgoed. De samenwerkingsovereenkomst vermeldt dat in de nog te sluiten realisatieovereenkomst de voorwaarden worden opgenomen dat:

1. de realisatieovereenkomst is ontbonden, indien het bestemmingsplan niet door de gemeenteraad wordt vastgesteld;
2. de gemeenteraad instemt met de realisatieovereenkomst.

Het college gaat akkoord met het verzoek van de gemeenteraad om in de realisatieovereenkomst een verbod om de vakantiebungalows te verkopen op te nemen. Landgoed stemt hier echter niet mee in. Vervolgens stelt de gemeenteraad het bestemmingsplan ten behoeve van de realisatie van het project niet vast. Dit is voor het college reden om de samenwerkingsovereenkomst buitengerechtelijk te ontbinden.

De Hoge Raad krijgt de vraag voorgelegd welke waarde moet worden gehecht aan het contractuele voorbehoud van instemming van de gemeenteraad met de realisatieovereenkomst. Het antwoord op deze vraag is bepalend voor de vraag of kan worden aangenomen dat de gemeente gebonden is aan de realisatieovereenkomst met Landgoed.

Hoge Raad: hoe is de bevoegdheidsverdeling in de Gemeentewet geregeld?

Uit het arrest van de Hoge Raad zijn de volgende conclusies af te leiden:

• De Gemeentewet bepaalt de bevoegdheidsverdeling tussen het college en de gemeenteraad. Artikel 160, eerste lid, aanhef en onder e, van de Gemeentewet regelt dat het college namens de gemeente bevoegd is te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Uit de Gemeentewet volgt geen verplichte instemming door de gemeenteraad.
• Met het opnemen van een contractueel voorbehoud dat de gemeenteraad instemt, is automatisch voldaan aan de verplichting van het college om de gemeenteraad vooraf van inlichtingen te voorzien, in het geval de overeenkomst ingrijpende gevolgen voor de gemeente kan hebben. Deze verplichting is neergelegd in artikel 169, vierde lid, van de Gemeentewet.
• Gezien de bevoegdheidsverdeling in de Gemeentewet kan een contractueel voorbehoud in een overeenkomst tussen de gemeente en een (private) wederpartij niet zomaar terzijde worden geschoven met een beroep op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (vertrouwensbeginsel) en de redelijkheid en billijkheid. Er dient dan ook grote terughoudendheid te worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van de gemeente, in het geval een contractueel voorbehoud van instemming van de gemeenteraad is opgenomen en deze instemming niet is gegeven.
• Een wederpartij van de gemeente mag er niet op vertrouwen dat de handelingen van het college de instemming van de gemeenteraad hebben, indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan toedoen van de gemeenteraad zelf. De rol die de gemeenteraad heeft gespeeld is daarbij van belang.
• Het feit dat de gemeente gedurende de onderhandelingen werd bijgestaan door een advocaat wekt niet de schijn van instemming door de gemeenteraad.

Tips

• Houd bij het sluiten van overeenkomsten de bevoegdheidsverdeling goed in de gaten. De gemeente is als rechtspersoon contractspartij. Het college is bevoegd te besluiten tot het aangaan van de overeenkomst en de burgemeester ondertekent deze (hij vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte). De bevoegdheid van de gemeenteraad met betrekking tot overeenkomsten is beperkt tot de gevallen in artikel 169, vierde lid van de Gemeentewet. Voor provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen geldt een vergelijkbare regeling.
• Denk van tevoren goed na of een voorbehoud van instemming van de gemeenteraad gewenst is. Zo’n voorbehoud beperkt de slagvaardigheid van het college, maar sluit wel goed aan bij de bevoegdheidsverdeling zoals opgenomen in de Gemeentewet.
• Door het opnemen van een voorbehoud van instemming van de gemeenteraad, is voldaan aan de inlichtingenplicht van artikel 169, vierde lid, Gemeentewet.
• Stem als college in een zo vroeg mogelijk stadium de inhoud van een te sluiten overeenkomst af met de gemeenteraad indien de overeenkomst ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente.
• Duidelijkheid vooraf voorkomt discussie achteraf; zorg ervoor dat de overeenkomst concreet bepaalt hoe de overeenkomst tot stand komt, en - zo ja - hoe buitengerechtelijk kan worden ontbonden. Dat kan een (veelal dure) gerechtelijke procedure voorkomen.
• Wees erop bedacht dat aan handelingen van een bestuursorgaan enkel vertrouwen kan worden ontleend indien datzelfde bestuursorgaan de vertrouwenwekkende handelingen verricht.

Vragen?

Heeft u vragen of wilt u sparren over reeds gesloten of nog te sluiten overeenkomsten? Onze juristen helpen u graag verder. Bel ons via: 079 - 3631919 of mail naar info [at] vijverbergadvocaten [dot] nl.