Aanbesteding van open source software?

Op grond van het actieplan Nederland Open in Verbinding (NOIV) van 2007 moet het gebruik van open standaarden en open source software (OSS) bij de (semi-)publieke overheid worden versneld. In de praktijk blijkt dit niet altijd zo eenvoudig te zijn. Een voorbeeld is het ICT-project GOUD.

Casus: project GOUD

Het project GOUD, dat staat voor Gezamenlijke Ontwikkeling Uniforme rijksDesktop, startte in augustus 2006 als eerste fase van het programma Digitale Werkplek Rijksdienst (DWR). Het traject had als doel de ontwikkeling en invoering van een gestandaardiseerde ICT-werkplek voor 21.000 rijksambtenaren. Door de standaardinrichting van de werkplek kunnen ambtenaren ook op andere departementen inloggen en daardoor flexibeler en efficiёnter met elkaar werken. Om de ontwikkeling van deze basiswerkplek te bereiken werd een niet-openbare aanbestedingsprocedure gehouden. De Tweede Kamer meende dat de aanbesteding was toegeschreven naar de zittende onderleverancier Microsoft, onder meer omdat in de gunningseisen meerdere keren werd gevraagd om specifieke Microsoft-technologie, en aan een aantal gunningseisen alleen kon worden voldaan door gebruik van zogenaamde closed source software. Onderwerp van een kamerdebat was dat aan de (juridische) kenmerken van open source software bij de gunningscriteria zeer beperkt aandacht werd besteed en dat het gebruik van open standaarden onderbelicht bleef. Geopperd werd dat het schortte aan specifieke ICT-deskundigheid in het tenderteam. Ook leveranciers uitten hun twijfels en vroegen zich af of zij wel een eerlijke kans kregen.

De minister van Financiёn stelde dat aandacht was besteed aan de uitgangspunten van het actieplan NOIV en dat de aanbestedingsdocumenten zoveel mogelijk aansloten op de plannen van het kabinet over open standaarden en open source software, maar dat ook rekening moest worden gehouden met aansluiting op de bestaande omgeving. De bestaande backoffice-systemen moesten namelijk voorlopig nog ongewijzigd blijven en zijn bij veel departementen gekoppeld aan Microsoft Active Directory, reden waarom het ministerie in de aanbesteding deze koppeling had opgenomen. De discussie leidde in juli 2007 tot een contra-expertise en onder uitstel van publicatie tot een aantal aanpassingen in het programma van eisen om zo meer ruimte te bieden aan open standaarden. Ook na de aanpassing van de aanbestedingsdocumenten bleven de meningen verdeeld over de vraag of het programma de uitgangspunten van het actieplan NOIV wel voldoende ondersteunde.

Open standaarden

Open standaarden zijn ICT-standaarden waarvoor geen beperkingen voor het gebruik daarvan bestaan. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan Open Document Format (ODF), een standaard voor het uitwisselen van onder meer tekstbestanden. Open standaarden stellen organisaties in staat om software van verschillende leveranciers in samenhang te gebruiken. Hierdoor kan per functionaliteitsvraag worden beoordeeld welke software component de beste prijs/prestatieverhouding oplevert.

Open source software

Open source software is software waarvan de broncode (de programmacode met de programma-instructies zoals deze zijn ontwikkeld door de programmeur) vrij beschikbaar is. Doordat de broncode vrij beschikbaar is, mag iedereen de broncode inzien, gebruiken, verbeteren, aanvullen, kopiëren en verder verspreiden. Open source zegt iets over de licentieovereenkomst en de juridische aspecten van de software. Aan open source software zijn geen kosten verbonden. Het idee achter open source programmatuur is dat de gebruikers op hun beurt de gemaakte aanpassingen openbaar maken, zodat de software collectief wordt doorontwikkeld en verbeterd. Het vrije karakter van open source kent zijn beperkingen. Gebruikelijk is dat open source software ter beschikking wordt gesteld onder bepaalde voorwaarden, vastgelegd in een licentie-overeenkomst.

Verband open standaarden en open source software

Open standaarden zijn publieke afspraken over de specificaties van koppelvlakken tussen samenwerkende toepassingen, diensten, systemen en netwerken. Open source software maakt vaak gebruik van open standaarden en stimuleert daarmee het gebruik van open standaarden. Afspraken in de vorm van open standaarden vergemakkelijken de virtuele samenwerking op basis waarvan open source software wordt ontwikkeld. Overigens kan closed source software ook gebruik maken van open standaarden. Belangrijke kenmerken van open standaarden en open source software zijn een open besluitvormingsproces, zeer beperkte of geen restricties door intellectuele eigendom en leveranciersonafhankelijkheid.

Actieplan gebruik open source software

Vanaf 2002 is de tendens dat de overheid zoveel mogelijk toewerkt naar werken met open standaarden en open source software. De Tweede Kamer gaf in 2007 nog eens duidelijk aan het gebruik van open standaarden en open source software door de overheid en de (semi-)publieke sectoren belangrijk te vinden. Op verzoek van de Tweede Kamer spraken de Tweede Kamer en het Kabinet op 21 maart 2007 af het gebruik van open standaarden en open source software bij de (semi-)publieke overheid te versnellen en is het actieplan NOIV vastgesteld. Op grond van dit plan moeten de aanbieders van open source software bij aanbestedingen en inkooptrajecten van software dezelfde kansen krijgen en bij gelijke geschiktheid in principe de voorkeur. Overheden moeten zorgen dat zij in 2010 een implementatiestrategie hebben ontwikkeld voor de aanbesteding, inkoop en het gebruik van open source software. Overigens bestaat bij gratis te downloaden open source-oplossingen geen aanbestedingsplicht.

Het Kabinet onderzoekt in hoeverre alle in opdracht van de overheid ontwikkelde software in beginsel onder een open source licentie is vrij te geven. Achtergrond hiervan is dat meer software voor hergebruik beschikbaar komt, de openbaarheid van bestuur wordt versterkt en de aansluiting op de elektronische overheidsdienstverlening wordt verbeterd. Overheden mogen op zich nog steeds software aanschaffen die is uitgegeven onder een gesloten of closed source licentie. Voorwaarde is dat deze keuze goed kan worden beargumenteerd.

Vervolg casus GOUD

De uitrol van GOUD is inmiddels onderdeel van het project Digitale werkomgeving Rijksdienst (DWR), dat is gestart in oktober 2008. DWR gebruikt open standaarden en waar mogelijk open source software en omvat naast de standaard werkplekonderdelen ook functionaliteiten voor portals en samenwerking. De naam DWR is inmiddels gewijzigd in NXT. In dit project wordt gewerkt aan een digitale standaard werkomgeving voor de hele rijksoverheid, dus voor tenminste nog 100.000 werkplekken. Het is de bedoeling dat de overheid in 2012 beschikt over een open standaarden werkplek.

Tips

• Vermeld in de aanbestedingsdocumenten bij de gunningcriteria de (juridische) kenmerken van open source software en/of zend bij een projectaanvraag of bij de aanbestedingsdocumenten de tekst van het actieplan NOIV mee en vraag marktpartijen expliciet om oplossingen die voldoen aan het actieplan.
• Vermeld dat bij gelijke geschiktheid de voorkeur uit gaat naar open source software.
• Neem waar mogelijk in de aanbestedingsdocumenten het voorbehoud op dat de opdrachtgever de intellectuele eigendom krijgt van de ontwikkelde software.
• Zorg dat in het tenderteam voldoende (zonodig externe) ICT-deskundigheid is vertegenwoordigd.