Einde van de onderdelenfuik?
De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: de Afdeling) is omgegaan wat betreft de toepassing van de onderdelenfuik bij milieuvergunningen. Bovendien zal de Afdeling geen onderdelenfuik gaan toepassen ten aanzien van omgevingsvergunningen op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna Wabo). Zie ABRvS 9 maart 2011, LJN BP7155. Procederende belanghebbenden hoeven minder op hun tellen te passen dan voorheen. Waar zij voorheen bij de rechter te horen konden krijgen dat sommige gronden niet meer besproken konden worden, omdat zij deze gronden niet al in de zienswijzefase naar voren hadden gebracht, is dat nu niet meer zo. In deze update komt aan de orde wat deze nieuwe jurisprudentielijn van de Afdeling inhoudt. We gaan eerst in op wat de onderdelenfuik ook al weer inhoudt. Daarna kijken we naar wat er gewijzigd is voor wat betreft de onderdelenfuik in het milieurecht en het omgevingsrecht en wat de redenen van het omgaan van de Afdeling zijn. Tot slot komt aan de orde wat deze uitspraak zou kunnen betekenen voor de onderdelenfuik in het algemeen.
Hoe werkt de onderdelenfuik?
Op basis van artikel 6:13 Awb bestaat er in het bestuursprocesrecht een onderdelenfuik. De onderdelenfuik houdt in dat een belanghebbende vanaf de eerste stap in de procedure, dat is hetzij de zienswijzenfase van artikel 3:15 Awb hetzij de bezwaarfase van artikel 7:1 Awb, een bepaald onderdeel van het besluit aan moet vechten als hij dit onderdeel later bij de bestuursrechter aan de orde wil stellen. Wordt een onderdeel van het besluit voor het eerst bij de bestuursrechter ter discussie gesteld, dan is het beroep voor zover het deze grond betreft niet-ontvankelijk. Dit ligt alleen anders als het de belanghebbende redelijkerwijze niet te verwijten valt dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht tegen het betreffende onderdeel, bijvoorbeeld omdat het ontwerpbesluit gunstiger voor hem was dan het uiteindelijk genomen besluit.
Deze onderdelenfuik roept natuurlijk de vraag op wat als onderdelen van een besluit moet worden gezien. In de jurisprudentie is te vinden wat de rechter als onderdelen van een besluit beschouwt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak Standplaatsvergunning Uithoorn (ABRvS 24 november 2004, LJN AR6285). In deze uitspraak draait het om een vergunning voor het innemen van een standplaats voor de verkoop van ijs en gebakken producten onder een aantal voorwaarden. Een van de voorwaarden is dat de standplaats kan worden ingenomen van maandag tot en met vrijdag. Een andere voorwaarde is dat de vergunninghouder uiterlijk vijftien minuten voordat de verkoop mag beginnen aanwezig mag zijn, en hij weer weg moet zijn binnen vijftien minuten nadat de verkoop moet zijn afgelopen. De vergunninghouder maakt bezwaar en klaagt in deze fase alleen over de dagen waarop hij mag verkopen. In beroep wil hij het opeens hebben over de voorwaarde bij de vergunning betreffende de tijden dat hij aanwezig mag zijn. De rechter zegt dat deze voorwaarde niet meer aan de orde kan komen, omdat het gaat om een ander onderdeel van het besluit dan het onderdeel waartegen het bezwaar zich richtte.
Bij milieuvergunningen is het ook duidelijk wat de rechter als verschillende onderdelen van het besluit aanmerkt. De verschillende categorieën milieugevolgen zoals geluid, geur en licht zijn verschillende onderdelen van het besluit. Zie bijvoorbeeld ABRvS 1 november 2006, LJN AZ1265 (200602308/1). Omwonenden komen op tegen een milieuvergunning voor een schapenhandel. Bij de rechter klagen belanghebbenden voor het eerst over de lichthinder die zij vrezen te zullen ondervinden van deze schapenhandel. Omdat deze grond niet aan de orde is geweest in de zienswijzeprocedure, oordeelt de Afdeling dat dit onderdeel van het beroep niet-ontvankelijk is. Hun andere gronden, zoals de stank- en geuroverlast die zij stellen te zullen ondervinden, worden wel besproken. Deze gronden zijn namelijk al in de zienswijzeprocedure aangevoerd.
Waarin is de Afdeling omgegaan?
De Afdeling is omgegaan wat betreft de onderdelenfuik in milieuvergunningen (zie r.o. 2.5) en zal geen onderdelenfuik gaan hanteren bij de beoordeling van omgevingsvergunningen (zie r.o. 2.4). Voor deze vergunningen geldt dus geen onderdelenfuik meer. De reden waarom de Afdeling omgaat ligt in de inmiddels in werking getreden Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), en de met deze wet ingevoerde omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is een geïntegreerde vergunning: waar voor het in werking treden van de Wabo meerdere toestemmingsbesluiten nodig waren voor hetzelfde project, is er nu nog maar één omgevingsvergunning nodig. Zo vervangt de Wabo onder andere de vrijstelling van het bestemmingsplan die soms nodig was met het oog op het verlenen van een bouwvergunning en de milieuvergunning die nodig was voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting.
Bij beslissingen over vrijstellingen moest het bestuursorgaan soms kijken naar de aanvaardbaarheid van de verschillende categorieën milieugevolgen voor het woon- en leefklimaat. In de rechtspraak werden in dat soort zaken de verschillende milieugevolgen niet gezien als besluitonderdelen. Met andere woorden, wanneer in de voorprocedure slechts geluidhinder aan de orde werd gesteld, kon in beroep ook nog geuroverlast worden aangekaart. Nu de Wabo er is, is er in plaats van deze vrijstelling de omgevingsvergunning voor het bouwen in strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling ziet geen reden om voor deze omgevingsvergunning alsnog een onderdelenfuik in te voeren.
Bij de milieuvergunning gold voor het invoeren van de Wabo wél een onderdelenfuik. Het zou echter vreemd zijn als de onderdelenfuik zou gelden als de omgevingsvergunning betrekking heeft op het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting. Dan zou er bij de ene omgevingsvergunning wel en bij de andere omgevingsvergunning geen sprake zijn van een onderdelenfuik. De Afdeling beslist om één lijn trekken: er geldt geen onderdelenfuik voor omgevingsvergunningen. Tot slot voert de Afdeling vanwege de rechtseenheid deze lijn ook door naar milieuvergunningen die (in sommige gevallen nog) op basis van artikel 8:1 Wet Milieubeheer worden verleend (zie r.o. 2.5 van de uitspraak).
Het omgaan van de Afdeling betekent dus dat als een belanghebbende tegen een omgevingsvergunning of tegen een milieuvergunning opkomt, hij bij de rechter alsnog en voor het eerst kan klagen over een bepaald milieueffect van het besluit, zoals geur- of geluidhinder, ook als hij daarover niet in de eerdere procedure geklaagd heeft. Wat betreft de rechtsbescherming is dit een positieve ontwikkeling: de burger liep risico uit onwetendheid zijn kansen bij de rechter te verkleinen – zeker als hij niet vanaf de zienswijzefase professionele rechtsbijstand had ingeschakeld. Vanuit het bestuursorgaan is het wat meer oppassen dan voorheen: bij de rechter kunnen nieuwe gronden aan de orde komen, en daar moet het bestuursorgaan op bedacht zijn.
Wat betekent deze uitspraak voor de onderdelenfuik in het algemeen?
Tot slot is het de vraag wat deze nieuwe jurisprudentielijn betekent voor de onderdelenfuik in het algemeen. Het gaat in de besproken uitspraak uitdrukkelijk om de verschillende categorieën milieugevolgen van een besluit inzake een omgevings- of milieuvergunning. Er is geen reden om aan te nemen dat deze uitspraak ook invloed zal hebben op andere typen besluiten met afgebakende onderdelen. In een casus zoals de hiervoor besproken Standplaatsvergunning Uithoorn blijft de onderdelenfuik gewoon bestaan.
Tips:
• Bij het voorbereiden van omgevingsvergunningen via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moeten alle verschillende categorieën milieugevolgen goed onderzocht worden. Ook als er geen zienswijzen zijn ingediend betreffende een bepaald milieugevolg zoals geluid, geur of licht.
• Als vertegenwoordiger van het bestuursorgaan bij de rechter moet je er op voorbereid zijn dat bij de rechter andere onderdelen van de omgevingsvergunning en de milieuvergunning aangekaart kunnen worden dan in de zienswijzeprocedure.
• De onderdelenfuik bij andere besluiten dan de omgevingsvergunning en de milieuvergunning blijft ongewijzigd bestaan.