Relativiteitsvereiste in het bestuursrecht: laat de verontruste burger nog van zich horen?

De overheid staat midden in de samenleving en haar besluiten raken vaak meerdere personen en belangen. De betrokken burger kan tijdens en na de besluitvormingsprocedure van een bestuursorgaan van zich laten horen. Belanghebbenden kunnen na de bezwaarfase bij de bestuursrechter beroep aantekenen tegen besluiten van bestuursorganen. Bij besluitvorming onder de Crisis- en herstelwet (Chw) is dat niet anders. Wel wordt er met de Chw een nieuwe regel in het procesrecht ingevoerd: het zogenoemde relativiteitsvereiste. Het relativiteitsvereiste beperkt de mogelijke beroepsgronden en verkleint daarmee de kans dat belanghebbenden met succes onrechtmatige besluiten kunnen aanvechten. Zeer recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) uitspraak gedaan over het relativiteitsvereiste in de Chw.

Casus

Een gemeenteraad maakt een bestemmingsplan. In dat plan wordt het mogelijk gemaakt een nieuwe woonwijk van ongeveer 740 woningen aan te leggen. Een groep omwonenden dient bezwaar en (hoger) beroep in. Eén van de gronden die de omwonenden aanvoeren, gaat over de afstand tussen een al bestaand bedrijf en de nieuwe woningen. In een brochure van de VNG is een afstandsnorm aanbevolen van 200 meter tussen een bedrijf en woningen voor de desbetreffende situatie. In het bestemmingsplan van de gemeente is de feitelijke afstand vastgelegd op 185 meter. Opvallend is dat er al woningen zijn die naast het bedrijf gesitueerd zijn. Deze voldoen dus zeker niet aan genoemde afstandsnorm.

Het relativiteitsvereiste

Beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken (artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 1:2, eerste lid van de Awb). Een belanghebbende kan vervolgens alle gronden aanvoeren die hij maar wil om het besluit vernietigd te krijgen. Aan dit laatste wordt in de Chw door het invoeren van het relativiteitsvereiste, een einde gemaakt. Ingevolge artikel 1.9 van de Chw kan de bestuursrechter een besluit niet vernietigen wegens strijd met een (on)geschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dat beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Tussen de beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten moet een verband liggen om het besluit te kunnen vernietigen. Een vaak aangevoerd voorbeeld is het geval van bewoners van een villawijk die zich verzetten tegen een besluit tot vestiging van een woonwagenkamp in de directe omgeving van de villawijk, met het argument dat de woonwagenbewoners te veel geluidsoverlast ondervinden van een nabijgelegen zwembad of spoorlijn. Hier is geen verband tussen de beroepsgrond en de daadwerkelijke reden.

Een ander voorbeeld: een milieuorganisatie kan zich, agerend tegen de uitbreiding van een luchthaven, niet beroepen op de staatssteunregels van het EG-Verdrag als er een relativiteitseis geldt. De staatssteunregels hebben namelijk niet tot doel het belang van de milieuorganisatie te beschermen. Het belang van de milieuorganisatie is een goed en gezond milieu.

Toepassing op de casus

In de casus willen omwonenden zich beroepen op een afstandsregel tussen een bestaand bedrijf en nieuw te bouwen woningen. Omdat er een relativiteitseis geldt, is de rechtsvraag: strekt deze afstandsregel tot bescherming van de belangen van deze omwonenden? Dat is niet het geval. De afstandsnorm strekt tot bescherming van de nieuwe bewoners van de nieuw te bouwen woningen. De omwonenden kunnen daarom niets bereiken met hun beroep op de afstandsregel. Opvallend is dat de rechter wel eerst moet beoordelen of de grond doel treft. In casu oordeelt de Afdeling dat het besluit op het punt van toepassing van de afstandsregels niet zorgvuldig voorbereid is. De omwonenden hebben inhoudelijk een doeltreffend argument. Toch leidt dit niet tot vernietigen van het besluit. De afstandsnorm is niet een belang dat bescherming biedt aan de omwonenden die beroep hebben ingesteld. Het besluit blijft daarom in stand. (ABRvS 19 januari 2011, LJN: BP1352)

Toekomst van het relativiteitsvereiste

De verwachting is dat het relativiteitsvereiste op termijn voor het gehele bestuursrecht gaat gelden. Dit blijkt uit het wetsvoorstel Aanpassing bestuursprocesrecht. De ingevoerde Chw omvat twee categorieën van maatregelen, namelijk de permanente wijzigingen van bijzondere wetten en lagere regelgeving én de tijdelijke maatregelen. In het regeerakkoord 'Vrijheid en verantwoordelijkheid' van 30 september 2010 is afgesproken de Chw ‘permanent te maken’. In de Beleidsbrief Infrastructuur en Milieu is een wetsvoorstel met die strekking al aangekondigd. De uitspraak van de Afdeling heeft daarom ook betekenis voor de (toekomstige) bestuursrechtelijke praktijk.

Door de invoering van het relativiteitsvereiste in de Chw wordt klagen over schending van zaken van algemeen belang door private klagers die daar geen direct belang bij hebben bemoeilijkt. Diezelfde gedachte ligt ten grondslag aan het voorstel voor een nieuw artikel 8:69a van de Awb. De Chw loopt hiermee vooruit op het wetsvoorstel Aanpassing bestuursprocesrecht waar het onder meer gaat over de verruimde mogelijkheid tot het passeren van gebreken in een besluit (artikel 6:22 van de Awb) en om het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Awb). De bestuursrechter zal een besluit niet vernietigen wanneer de geschonden rechtsregel niet tot doel had een belang te beschermen waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter stelt het beschermingsbereik van de norm vast die (beweerdelijk) geschonden is. Nadrukkelijk zij opgemerkt dat het relativiteitsvereiste niet gaat gelden in de bezwaarfase. Beslissen op bezwaar is immers een vorm van bestuur. Daarbij kunnen allerlei aspecten worden behandeld of zaken nader worden toegelicht die nog niet bij de eerdere belangenafweging waren betrokken.

Slot

Belanghebbenden kunnen nog steeds in beroep na het invoeren van een relativiteitseis. De relativiteitseis verandert niets aan het belanghebbende-begrip op zich. Wat wel verandert, is dat beroepsgronden die gegrond zijn, niet leiden tot vernietiging van het besluit als niet voldaan is aan het relativiteitsvereiste. De mogelijkheden van belanghebbenden om bij de bestuursrechter alsnog een besluit van een bestuursorgaan onderuit te halen, worden kleiner. De uitspraak van de Afdeling zal het begin zijn van het uitkristalliseren van het relativiteitsvereiste in de jurisprudentie. Het relativiteitsvereiste geldt op dit moment alleen in zaken waarop de Chw van toepassing is, maar in de toekomst waarschijnlijk voor meer terreinen van het bestuursrecht.