Rechtstreeks beroep: geen (enkel) bezwaar?

Degene die het niet eens is met een besluit van een bestuursorgaan moet, voordat hij beroep kan instellen bij de bestuursrechter, eerst bezwaar maken tegen dat besluit. Dit schrijft artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor. Artikel 7:1a Awb biedt de bezwaarmaker de mogelijkheid de bezwaarprocedure over te slaan en rechtstreeks beroep in te stellen bij de bestuursrechter. In deze publicatie gaan wij nader in op deze mogelijkheid.

Verzoek instellen rechtstreeks beroep

De indiener van het bezwaarschrift kan volgens artikel 7:1a Awb het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. De wet biedt deze mogelijkheid uitsluitend aan de bezwaarmaker. De bezwaarmaker doet met het overslaan van de bezwaarprocedure in feite afstand van een fase in zijn rechtsbescherming, waardoor het logisch is dat alleen hij hiertoe kan verzoeken. Ook speelt mee dat als het bestuursorgaan de mogelijkheid zou hebben de zaak meteen door te sturen naar de rechtbank als beroepszaak en hiervan ook gebruik maakt, dit het vertrouwen wegneemt van de bezwaarmaker dat de bezwaarprocedure een verschil kan maken. Het bestuursorgaan geeft hiermee immers aan dat de zaak voldoende duidelijk is, dat het bij zijn standpunt blijft en dat een heroverweging in bezwaar toch geen zin heeft.

De bezwaarmaker moet een verzoek tot rechtstreeks beroep direct bij het indienen van zijn bezwaarschrift doen. Als de bezwaarmaker het verzoek pas doet nadat hij het bezwaarschrift heeft ingediend, bestaat de mogelijkheid dat de rechter het bezwaar terugverwijst. Zo nam de rechtbank Arnhem een bezwaarschrift niet in behandeling als beroepschrift, omdat de bezwaarmaker het verzoek tot rechtstreeks beroep niet in zijn bezwaarschrift had gedaan, maar in een brief die hij een maand later verstuurde (Rechtbank Arnhem 6 oktober 2005, ECLI:NL:RBARN:2005:AU4723). Ook de Centrale Raad van Beroep  let hier goed op.

Volgens de memorie van toelichting bij artikel 7:1a Awb is dit anders wanneer een pro forma bezwaarschrift is ingediend. In dat geval kan de bezwaarmaker bij het indienen van zijn bezwaargronden alsnog verzoeken om rechtstreeks beroep.

Dat het bestuursorgaan formeel gezien niet zelf een verzoek tot rechtstreeks beroep kan doen, sluit niet uit dat het bestuursorgaan dit wel aan de bezwaarmaker kan voorstellen. In een zaak die intussen voorlag bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) had het bestuursorgaan de burger voorgesteld de bezwaarfase over te slaan. Nadat de burger hiermee schriftelijk had ingestemd, stuurde het bestuursorgaan het bezwaar door naar de rechtbank. De ABRvS stelt vast dat het verzoek niet op de reguliere wijze tot stand is gekomen, maar verwijst de zaak niet terug naar de bezwaarfase. Daarbij overweegt de ABRvS dat de rechtbank die het beroep behandelt volgens de memorie van toelichting terughoudend moet zijn in het terugverwijzen van zaken naar de bezwaarfase, gezien de vertraging die daarbij wordt opgelopen (ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:302).  

Instemming bestuursorgaan

De bezwaarprocedure kan alleen worden overgeslagen als het bestuursorgaan hier ook mee instemt. De afwijzing van het verzoek door het bestuursorgaan is een besluit. De bezwaarmaker kan hiertegen echter geen beroep instellen, Dat is uitgesloten in artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder c, Awb. Wanneer dit wel zou kunnen, zou het doel van artikel 7:1a Awb, namelijk het voorkomen van onnodige procedures, juist teniet worden gedaan.
Zodra het bestuursorgaan eenmaal met het verzoek heeft ingestemd, kan de bezwaarmaker het verzoek niet meer intrekken en zal de rechtbank het verzoek in behandeling nemen (ABRvS 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5698).

Inhoudelijk geschikt bezwaar

Het doel van artikel 7:1a Awb is juridisering terugdringen en onnodige procedures zoveel mogelijk voorkomen. Daar staat tegenover dat het artikel niet moet leiden tot een verdere belasting van rechtsprekende instanties, die toch al onder druk staan.

Volgens artikel 7:1a, derde lid, Awb kan het bestuursorgaan instemmen met het verzoek tot rechtstreeks beroep indien de zaak daarvoor geschikt is. In de memorie van toelichting staat dat een zaak bijvoorbeeld geschikt kan zijn als partijen over en weer al uitvoerig van gedachte en argumenten hebben gewisseld en vaststaat dat geen van beiden van gedachte zal veranderen. Daarnaast moet duidelijk zijn op welke punten partijen van mening verschillen. Het doel van rechtstreeks beroep is te voorkomen dat de procedure een herhaling van zetten wordt.

De bezwaarprocedure zal dus hoofdzakelijk kunnen worden overgeslagen als een zodanig uitputtende gedachtewisseling tussen bestuursorgaan en belanghebbende heeft plaatsgevonden, dat de bezwaarschriftprocedure daaraan weinig of niets meer kan toevoegen. De zaak roept om een oordeel van de rechter.

Praktische overwegingen

Los van de vraag of het bezwaar zich hier inhoudelijk voor leent, kan een bestuursorgaan zich afvragen of het vanuit praktische overwegingen wil instemmen met een verzoek tot rechtstreeks beroep. Een van de meest voor de hand liggende overwegingen om in te stemmen met rechtstreeks beroep is dat sneller een (eind)uitspraak wordt gedaan over het bestreden besluit en dat partijen eerder weten waar zij aan toe zijn. Daarnaast kan het efficiënt zijn als bijvoorbeeld al een beroepsprocedure aanhangig is gemaakt en een besluit zodanige samenhang vertoont met deze beroepsprocedure dat het bezwaar bij de beroepsprocedure kan worden gevoegd.

Daar staat tegenover dat partijen in de bezwaarprocedure de gelegenheid hebben op relatief informele wijze hun standpunten nader toe te lichten. Dit kan soms nog leiden tot een minnelijke oplossing en het intrekken van het bezwaar. Bovendien kan het advies van een onafhankelijke bezwarencommissie soms leiden tot meer begrip of acceptatie bij de medewerker. Hiermee kan een verdere beroepsprocedure - met alle kosten van dien - wellicht worden voorkomen.

Daarnaast biedt de bezwaarprocedure het bestuursorgaan de mogelijkheid bepaalde fouten te herstellen. Zo kan een gebrekkige motivering of een formeel gebrek in (de totstandkoming van) het besluit vaak eenvoudig worden hersteld in de bezwaarfase of in de beslissing op bezwaar.

Terugverwijzingsbevoegdheid rechter

De rechter toetst ambtshalve of het bezwaar zich leent voor rechtstreeks beroep, ongeacht of partijen van mening zijn dat de bezwaarfase kan worden overgeslagen.

Wanneer de rechter het bezwaar niet geschikt acht, dan verwijst hij het op grond van artikel 8:54a Awb terug naar het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan zal de zaak alsnog als bezwaar moeten behandelen. In plaats van een versnelling van de procedure, zoals artikel 7:1a Awb beoogt, wordt de procedure dan juist vertraagd. Na terugverwijzing begint de termijn waarbinnen op een bezwaar moet worden beslist namelijk opnieuw te lopen, gerekend vanaf de datum van de uitspraak van de rechter.

Zoals de ABRvS in bovengenoemde zaak overweegt, is in de memorie van toelichting meegegeven dat rechters, om onnodige vertraging in de procedures te voorkomen, hun terugverwijzingsbevoegdheid met enige terughoudendheid moeten toepassen. Als zaken te snel worden terugverwezen op grond van formele gebreken, schiet artikel 7:1a Awb zijn doel - het terugdringen van onnodige juridisering - juist voorbij.

Conclusie

Een bezwaar is alleen geschikt voor rechtstreeks beroep als alle feiten en standpunten over en weer duidelijk zijn en de bezwaarfase niets meer toevoegt.
Over een verzoek tot rechtstreeks beroep moet goed worden nagedacht. Als de rechtbank het bezwaar terugverwijst, zal dit de afhandeling van het bezwaar juist vertragen.

Hoewel het doen van een verzoek tot rechtstreeks beroep is voorbehouden aan de bezwaarmaker, stuit het verzoek er niet altijd op af als blijkt dat dit verzoek op voorstel van het bestuursorgaan tot stand is gekomen. Laat dan formeel de bezwaarde wel een verzoek indienen om het artikel toe te passen en de bezwaarfase over te slaan.