Snellere besluitvorming door de komst van de bestuurlijke lus?

Op 10 maart 2009 is het wetsvoorstel Bestuurlijke lus aangenomen door de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel voorziet in een regeling voor het herstel van gebreken in een besluit hangende het beroep bij de bestuursrechter. Het doel van dit voorstel is het versnellen van besluitvormingsprocessen, het versterken van de rechtszekerheid voor alle betrokken partijen en het voorkomen van aanzienlijk hogere kosten en nodeloze maatschappelijke irritatie in die gevallen dat de rechter moet terugverwijzen naar het bestuursorgaan om geconstateerde gebreken te herstellen. Zal de bestuurlijke lus aan deze doelstelling kunnen voldoen? (Kamerstukken 2008-2009, 31352)

Achtergrond

In beroepsprocedures komt het met enige regelmaat voor dat aan een besluit van een bestuursorgaan gebreken kleven. Veelal gaat het dan om gebreken in de voorbereiding (het verzamelen van voldoende kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen) of gebreken in de motivering. De rechter kan er dan voor kiezen om toch het besluit in stand te laten omdat niemand in zijn belangen is geschaad. Hij kan ook het besluit vernietigen maar de rechtsgevolgen in stand laten of zelf in de zaak voorzien. In de praktijk gebeurt dit echter weinig en wordt een besluit met gebreken vernietigd en terugverwezen naar het bestuursrorgaan zonder dat de rechter aan een inhoudelijke behandeling toekomt. Dit heeft als gevolg dat het betreffende bestuursorgaan opnieuw de gehele besluitvormingsprocedure moet doorlopen om het gebrek te herstellen. Een erg lang traject als wederom bezwaar en beroep wordt ingesteld. Alle betrokkenen verkeren lange tijd in rechtsonzekerheid. Zo kan het gebeuren dat bijvoorbeeld grote bouwplannen en projecten moeten worden uitgesteld.

Binnen de actuele wetgeving is sprake van een tendens om procedures en besluitvorming zo veel mogelijk te bespoedigen. Vergelijk bijvoorbeeld de op handen zijnde Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen en de in het wetsvoorstel Wet algemene bepalingen omgevingsrecht opgenomen lex silencio positivo. Een wetsvoorstel dat het mogelijk maakt bepaalde gebreken hangende de procedure te herstellen, ligt dan ook voor de hand.

Toepassing

Zoals gezegd is het doel van het wetsvoorstel met name het efficiënt inrichten van de besluitvormingsprocessen. Dit doel moet bereikt worden door bestuursorganen de mogelijkheid te bieden gebreken die aan een besluit kleven te herstellen hangende een beroepsprocedure.

Voor toepassing van deze bestuurlijke lus is het noodzakelijk dat de bestuursrechter eerst bepaalt dat een besluit gebreken bevat. Dit kan in alle fasen van het proces: tijdens het vooronderzoek (voorafgaand aan de zitting), in het vroege stadium van comparitie en zelfs nadat het beroep ter zitting is behandeld. Echter, hoe eerder de bestuurlijke lus in het proces wordt toegepast, des te groter de kans dat alle gebreken in de besluitvorming worden hersteld.

De rechter bepaalt in een tussenuitspraak dat de bestuurlijke lus wordt toegepast. Dit is een bevoegdheid, (geen verplichting) van de bestuursrechter. Er zijn gevallen denkbaar waarin het toepassen van de bestuurlijke lus feitelijk geen zin heeft, bijvoorbeeld omdat het bestreden besluit hoe dan ook moet worden herroepen of omdat herstel van het gebrek niet binnen redelijke tijd mogelijk is.

Het bestuursorgaan is niet verplicht gebruik te maken van de mogelijkheid een gebrek te herstellen. De vraag is of door dit facultatieve karakter de doelstellingen van tijdbesparing en efficiency wel bereikt zullen worden. Temeer omdat de bestuursrechter kan besluiten de bestuurlijke lus nog een keer toe te passen in het geval dat bepaalde gebreken na toepassing van de lus nog steeds niet (of niet voldoende) hersteld zijn.

In de tussenuitspraak kan de bestuursrechter ook alvast oordelen over kwesties als de ontvankelijkheid en tevens bepaalde standpunten van partijen volgen of verwerpen. Dergelijke oordelen binden de bestuursrechter bij de einduitspraak en dit kan tijdwinst opleveren. Tevens geeft de bestuursrechter aanwijzingen over het herstel van het gebrek. Natuurlijk mag daarmee de rechtens te respecteren beleids- of beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan niet worden aangetast. Het dictum van de tussenuitspraak moet zich beperken tot de beslissing dat de bestuurlijke lus wordt toegepast. Daarbij wordt de termijn vermeld waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek moet herstellen.

Voorbereiding van het vervangende besluit

Als een bestuursorgaan gebruik maakt van de geboden mogelijkheid om een gebrek in het besluit te herstellen, dan moet het een vervangend besluit nemen. Dit besluit moet in beginsel op dezelfde wijze worden voorbereid als het oude besluit. Dit kan betekenen dat het vervangende besluit enige tijd op zich laat wachten. Omdat hierdoor het idee van efficiency en flexibiliteit (tijdwinst) juist teniet wordt gedaan, biedt het wetsvoorstel de rechter de bevoegdheid te bepalen dat de openbare voorbereidingsprocedure niet (geheel) hoeft te worden gevolgd. Dit laatste dient dan in het dictum van de tussenuitspraak vermeld te worden. Dit lijkt een goede remedie om de doelstellingen alsnog te behalen.

Meerdere partijen

Het komt regelmatig voor dat er meerdere partijen betrokken zijn bij een procedure. Bijvoorbeeld buurman A die het niet eens is met de aan buurman B verleende bouwvergunning. Er is dan sprake van tegengestelde belangen. Herstel van een gebrekkig besluit kan dan leiden tot een situatie waarbij de ene categorie belanghebbenden tevreden is, terwijl de rechtspositie van de andere categorie belanghebbenden juist wordt aangetast. Gelet op de artikelen 8:1 en 7:1 van de Awb moeten derdebelanghebbenden zelfstandig (bezwaar en) beroep instellen tegen het nieuwe besluit. Het lijkt dan ook logisch dit beroep te voegen met het geschil waarop de tussenuitspraak ziet. Hierin wordt echter niet voorzien in het wetsvoorstel.

Als een derdebelanghebbende niet zelfstandig beroep indient, kan de bestuursrechter overigens zelf altijd nog bezien of de derdebelanghebbende als partij aan het geschil dient te worden toegevoegd. Ook bestaat er, op grond van artikel 8:14, eerste lid van de Awb, de mogelijkheid zaken te voegen. Toepassing van een van deze mogelijkheden verdient aanbeveling om verwarring over de rechtspositie van verschillende belanghebbenden te beperken.

Procedure in hoger beroep

Ook in hoger beroep kan de rechter de bestuurlijke lus toepassen. Tegen het in die procedure genomen vervangend besluit, staan voor derdebelanghebbenden de bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open. Tenslotte is geregeld dat een in opdracht van de hogerberoepsrechter genomen vervangend besluit wordt getoetst door de rechtbank.

Conclusie

Gelet op de heersende tendens om procedures en besluitvorming zo veel mogelijk te bespoedigen, is nut en noodzaak van een wetsvoorstel als het onderhavige duidelijk. De praktijk zal uitwijzen of alle onderdelen van het wetsvoorstel bijdragen aan de gewenste bespoediging.