Soepeler omgaan met verschoonbaarheid: de conclusie van A-G Widdershoven

Geschreven door: mr. Roos Jeninga

Meer coulance voor de burger die te laat is met zijn bezwaar of beroep; dat is de algemene boodschap van advocaat-generaal Widdershoven in zijn conclusie van 7 september 2023. Een advocaat-generaal (A-G) is een staatsraad of raadsheer die om advies kan worden gevraagd over een zaak die van groot belang is voor de rechtseenheid of rechtsontwikkeling. Zo’n advies wordt een conclusie genoemd. In dit geval heeft de A-G op verzoek van de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in het kader van vier zaken een conclusie uitgebracht over de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen. 

Op basis van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift onder bepaalde omstandigheden toch ontvankelijk. De termijnoverschrijding is in dat geval verschoonbaar. Momenteel gelden er in de rechtspraak strenge eisen voordat verschoonbaarheid wordt aangenomen. Maar er gaat in het bestuursrecht nu ook veel aandacht uit naar manieren om meer rekening te kunnen houden met het ‘doenvermogen’ van burgers, oftewel het vermogen van burgers om in actie te komen naar aanleiding van overheidshandelen. Zo worden met het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb verschillende voorstellen gedaan, waaronder een aanpassing van artikel 6:11 Awb. In het licht van deze discussie heeft de president van het CBb de A-G om een conclusie verzocht. In deze conclusie doet de A-G een aantal aanbevelingen over verschoonbaarheid aan bestuursorganen en bestuursrechters. 

In deze publicatie bespreken wij de aanbevelingen van de A-G. 

Aanbevelingen van advocaat-generaal 

Geen ambtshalve toetsing van de termijn 
Momenteel toetsen rechters standaard of het bij hen ingestelde (hoger) beroep op tijd is ingesteld. Dit heet de ambtshalve toetsing van de termijn. De A-G adviseert het CBb om een nieuwe lijn in te zetten, waarbij rechters alleen toetsen of het (hoger) beroep op tijd is ingesteld als één van de partijen de termijnoverschrijding naar voren brengt. Dit is in lijn met eerdere rechtspraak, waarin werd bepaald dat rechters niet meer ambtshalve dienen te toetsen of de termijn in de voorafgaande fase van de procedure is nageleefd. De A-G verwacht dat deze maatregel ertoe zal leiden dat sommige bestuursorganen overschrijding van de beroepstermijn door de vingers zullen zien, waardoor het aantal zaken dat enkel gaat over de termijnoverschrijding afneemt. 

Mogelijkheid van pro forma in rechtsmiddelenclausule
Op grond van artikel 3:45 en 6:23 Awb moet bij een appellabel besluit een rechtsmiddelenvoorlichting worden opgenomen. De A-G adviseert om hierin voortaan ook de mogelijkheid tot het indienen van pro formabezwaar of -beroep op te nemen. In de praktijk komt het regelmatig voor dat burgers de bezwaar- of beroepstermijn overschrijden in afwachting van nadere informatie of advies. Deze termijnoverschrijdingen kunnen worden voorkomen via een pro formabezwaar of -beroep, waarna de belanghebbende doorgaans een termijn van vier extra weken krijgt. De verwachting is dat burgers vaker gebruik zullen maken van deze mogelijkheid wanneer zij hier vooraf beter over worden geïnformeerd. 

Ruimere toepassing van 6:11 Awb
De belangrijkste aanbeveling van de A-G betreft een ruimere toepassing van artikel 6:11 Awb, dat gaat over de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding. De A-G adviseert om bij bepaalde besluiten soepeler om te gaan met een termijnoverschrijding. Vanwege de rechtszekerheid raadt hij aan om dit alleen in tweepartijengeschillen te doen. In het geval van een financieel besluit in de zin van 4:12 Awb raadt hij aan dit altijd te doen, ook als er sprake is van een (potentieel) meerpartijengeschil. Dit soort besluiten heeft namelijk al snel een grote financiële impact op het leven van vaak kwetsbare burgers. 

Hoe ziet de soepelere omgang met een termijnoverschrijding er vervolgens uit? Als het gaat om individuele burgers of kleine bedrijven, die bezwaar of beroep hebben aangetekend, stelt de A-G vier vuistregels voor:

1. Als de termijn met minder dan één week is overschreden, moet deze overschrijding als verschoonbaar worden beschouwd.
2. Een beroep op verschoonbaarheid vanwege een beperkt doenvermogen mag niet worden afgewezen omdat de betrokkene een gemachtigde had kunnen inschakelen of omdat een kort (pro forma)bezwaar- of beroepschrift had volstaan. Als iemand bijvoorbeeld door ziekte niet op tijd bezwaar heeft kunnen maken, is het onredelijk om te verwachten dat hij of zij wel in staat was een gemachtigde aan te wijzen. Bij persoonlijke omstandigheden kan worden gedacht aan zaken zoals ziekte, een ongeval of het overlijden van een naaste. 
3. Ook overbelasting en/of stress door externe factoren, bijvoorbeeld door een woningbrand of aardbevingsproblematiek, kunnen persoonlijke omstandigheden zijn die leiden tot een verschoonbare termijnoverschrijding.
4. Van een burger mag niet verwacht worden dat hij of zij ruim voor het einde van de termijn al bezwaar of beroep indient, vooruitlopend op een ziekte of een ongeval. Als een burger dus tegen het einde van de termijn ziek wordt en daardoor de termijn overschrijdt, mag niet worden tegengeworpen dat hij of zij het rechtsmiddel al direct aan het begin van de termijn had kunnen instellen. 

Hiernaast noemt de A-G nog de volgende punten om mee te nemen bij het beoordelen van een termijnoverschrijding:

• Naarmate de termijnoverschrijding groter is, moeten de persoonlijke omstandigheden ingrijpender zijn om de overschrijding verschoonbaar te kunnen achten. In beginsel is een overschrijding van meer dan één jaar niet verschoonbaar.
• Wanneer de termijnoverschrijding is veroorzaakt door ziekte van de gemachtigde of een ingrijpende gebeurtenis in zijn of haar leven, dan kan dit een reden voor verschoonbaarheid zijn. Dit is sneller het geval als de gemachtigde een eenmansbedrijf heeft of bij een klein kantoor werkt. Het risico van inzet van een gemachtigde hoeft dus niet altijd voor rekening van de belanghebbende te komen. 
• De status van de belanghebbende moet worden meegewogen bij het eventueel aannemen van verschoonbaarheid. Bij individuen, eenmanszaken en kleine ondernemingen is een overschrijding sneller verschoonbaar dan bij grote bedrijven.
• Bezwareninstanties en rechters moeten belanghebbenden begeleiding en voorlichting geven over de stukken die moeten worden aangeleverd om verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding aannemelijk te maken. Daarnaast moeten er niet te hoge eisen worden gesteld aan de bewijsvoeringslast; er hoeft enkel voldoende twijfel te zijn over het vermogen van belanghebbende om zich aan de termijn te houden. 

Termijn na kennisname van besluit
Het kan voorkomen dat een belanghebbende te laat bezwaar of beroep indient, omdat hij of zij er niet eerder van op de hoogte was en kon zijn dat er een besluit was genomen. Volgens vaste rechtspraak heeft een belanghebbende nadat hij of zij bekend is geworden met het besluit in beginsel nog twee weken om een rechtsmiddel in te stellen. De A-G stelt voor deze termijn te verruimen tot zes weken. 

Te laat bezwaar = verzoek tot heroverweging
Uit jurisprudentie van het CBb leidt de A-G af dat bestuursorganen verplicht zijn na te gaan of een te laat ingediend bezwaarschrift kan worden opgevat als een verzoek tot heroverweging van het besluit. Als dit zo is, moet het bestuursorgaan een nieuw primair besluit nemen, waarbij kan worden teruggekomen van het eerdere besluit. Volgens de A-G zou een bestuursorgaan een te laat ingediend bezwaar altijd als verzoek tot heroverweging moeten opvatten, ook als dit niet uit het bezwaarschrift volgt. Dit verzoek moet worden afgewezen als belangen van derden zich tegen heroverweging verzetten. Als dit niet het geval is, moet het bestuursorgaan het besluit heroverwegen. Het verzoek moet worden toegewezen als nieuwe feiten of omstandigheden dit vereisen of als het besluit onmiskenbaar onjuist is. De A-G raadt bestuursorganen aan om vaker gebruik te maken van de bevoegdheid om besluiten te heroverwegen. 

Conclusie en tips

Het CBb is niet gebonden aan de conclusie van de A-G. Het is dus nog afwachten of en in hoeverre de adviezen van de A-G worden overgenomen. Waarschijnlijk kan de uitspraak van het CBb eind 2023 of begin 2024 worden verwacht. Gelet op het algemene karakter van de conclusie is te verwachten dat andere bezwaar- en beroepsinstanties met dezelfde vragen te maken krijgen.

Tot die tijd raden wij bestuursorganen dan ook aan om al na te denken over manieren om op een burgervriendelijkere manier om te gaan met termijnoverschrijdingen. Ook kan in het kader van het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb al breder worden nagedacht over manieren om meer rekening te houden met het doenvermogen van burgers. Onze adviseurs helpen u hier graag bij. Bel (079 - 3631919) of e-mail onze specialisten.