Raamovereenkomst: ja of nee?
Raamovereenkomsten mogen in beginsel geen langere looptijd hebben dan vier jaar. Andere (overheids)overeenkomsten kunnen een langere looptijd hebben. Maar wanneer is een overeenkomst een raamovereenkomst? De voorzieningenrechter heeft zich enkele keren over deze vraag gebogen.
Casus
Een recente zaak betreft de openbare Europese aanbesteding in drie percelen voor de levering van voertuigen ten behoeve van de Nederlandse politie. De contractsduur is vier jaar, met een optie tot verlenging van tweemaal twee jaar. Voor de drie percelen is slechts één inschrijver. Een marktpartij (een potentiële leverancier) maakt bezwaar tegen de gevoerde procedure in de percelen 1 en 2. Zij voert onder meer aan dat het aan te besteden contract een raamovereenkomst betreft, zodat een looptijd van acht jaar in strijd is met de aanbestedingsvoorschriften.
Een oudere kwestie gaat over een openbare Europese aanbesteding van een provincie voor de levering, plaatsing, onderhoud, schadeherstel en exploitatie van abri’s, fietsenstallingen en fietskluizen met als doel het afsluiten van een overeenkomst met maximaal één leverancier. De looptijd van de opdracht is tien jaar, met de optie om tweemaal met twee jaren te verlengen. In de conceptovereenkomst die bij de aanbestedingsdocumenten hoort, wordt op verschillende plaatsen gesproken over de “raamovereenkomst”. Een van de afgewezen inschrijvers is het niet eens met de voorgenomen gunning. Hij stelt onder meer dat sprake is van een onvolledige raamovereenkomst nu deze niet zoals vereist alle voorwaarden voor toekomstige opdrachten bevat. Bovendien meent hij dat sprake is van een te lange looptijd. Omdat raamovereenkomsten geen langere looptijd mogen hebben dan vier jaar is sprake van strijd met de aanbestedingsvoorschriften.
Beoordeling
In de eerste zaak stelt de voorzieningenrechter (op grond van de aanbestedingsstukken inclusief de conceptovereenkomst) vast dat sprake is van een overheidsopdracht maar niet van een raamovereenkomst. Uit de stukken volgt namelijk dat het zwaartepunt van de te sluiten overeenkomst bij de concrete opdracht tot levering tegen betaling van een vooraf bepaalde som ligt, terwijl ook de voorwaarden van de levering en betaling concreet zijn vastgelegd. Dat nog niet exact is vast te stellen hoeveel voertuigen tijdens de looptijd van de overeenkomst zullen moeten worden geleverd, maakt dit niet anders (Voorzieningenrechter rechtbank ’s-Gravenhage 16 december 2009, LJN: BK6862).
In het tweede geval stelt de voorzieningenrechter vast dat in de aanbestedingsdocumenten, waaronder de conceptovereenkomst, in samenhang met de inschrijving van de winnende inschrijver het voorwerp van de opdracht nauwkeurig is bepaald. Het betreft hier in wezen één vastomlijnde opdracht, waarbij de hoeveelheid straatmeubilair overwegend vooraf is vastgesteld. Op zich laat de conceptovereenkomst ruimte voor latere opdrachten, maar deze zijn in verhouding van zodanig geringe betekenis, dat de conceptovereenkomst daardoor niet, althans niet ten volle het karakter van een raamovereenkomst krijgt. Een van de wezenlijke kenmerken van een raamovereenkomst is dat deze (rand)voorwaarden schept voor latere (deel)opdrachten en de nadruk op de deelopdrachten ligt. Dat is bij de onderhavige conceptovereenkomst niet het geval. Het accent van deze conceptovereenkomst ligt vooral op de in detail gespecificeerde werkzaamheden voor de bijna geheel vastgestelde hoeveelheid straatmeubilair. Dat in de conceptovereenkomst op verschillende plaatsen wordt gesproken over de “raamovereenkomst” maakt hiervoor niet uit. (Voorzieningenrechter rechtbank ’s-Gravenhage 27 oktober 2010, LJN: BO1960)
In beide gevallen is dus geen sprake van een raamovereenkomst en is voor de overeenkomst een langere duur dan vier jaar toegestaan.
Achtergrond
Het doel van een raamovereenkomst is niet de uitvoering van een opdracht, maar het vastleggen van de voorwaarden (waaronder bijvoorbeeld de prijs) voor de gedurende een bepaalde periode te plaatsen opdrachten. Het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) definieert een raamovereenkomst als een overeenkomst tussen een of meer aanbestedende diensten en een of meer ondernemers met het doel gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te gunnen overheidsopdrachten vast te leggen. Dit wordt meestal zo uitgelegd dat in geval van een raamovereenkomst geen afnameverplichting voor de aanbestedende dienst geldt. Een raamovereenkomst bevat alleen afspraken over toekomstige, mogelijk nog te verlenen opdrachten.
Het voorgaande betekent overigens niet dat de aanbestedende dienst geheel vrij is om overheidsopdrachten waarvoor een raamovereenkomst is aangegaan zonder meer te gunnen aan anderen dan de ondernemers met wie zij de raamovereenkomst heeft gesloten. Door een dergelijke handelwijze ontstaat namelijk al snel strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de (pre-)contractuele beginselen van redelijkheid en billijkheid die op de raamovereenkomst van toepassing zijn. Het Bao bepaalt onder meer dat de looptijd van een raamovereenkomst niet langer mag zijn dan vier jaar, behalve in deugdelijk gemotiveerde uitzonderingsgevallen. Volgens de Europese Commissie kan van een uitzonderingsgeval bijvoorbeeld sprake zijn wanneer de uitvoering van een contract een investering zou vergen met een langere afschrijvingsduur dan vier jaar.
Met het voorgaande verschilt de raamovereenkomst van de overheidsopdracht die in het Bao wordt omschreven als de schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel die tussen een of meer partijen en een of meer aanbestedende diensten is gesloten. Dit komt er op neer dat een overheidsopdracht ziet op een opdracht die tot werkelijke prestaties verplicht. In het Bao is voor deze opdrachten geen beperking van de looptijd opgenomen.
Tips
- Ga na of een opdracht zich leent voor een contract voor langere duur. Overheden besteden opdrachten vaak om de vier jaar aan met de nodige kosten van dien. De beperking van vier jaar geldt echter alleen voor raamovereenkomsten.
- Geef in gevallen waar mogelijk twijfel zou kunnen rijzen of al dan niet sprake is van een raamovereenkomst en waar de voorgenomen duur van de overeenkomst langer is dan vier jaar zekerheidshalve in de aanbestedingsdocumenten aan dat het de bedoeling is een overheidsopdracht te verlenen en dat geen sprake is van een raamovereenkomst.